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Instituto Electoral de la Ciudad de México

@yuribeltranm

Desafíos del voto migrante en América Latina

El voto migrante en América Latina es un área interesante de estudio, en virtud de las altas tasas de migración que presenta la región. Además, sus sistemas electorales tienen un alto grado de sofisticación, lo que se ha traducido en altos estándares para la emisión del voto, dentro y fuera de las fronteras.

El presente texto recupera algunas de las líneas centrales de las reformas al voto a distancia en América Latina, así como los desafíos que éste presenta en el corto plazo. Superada la desconfianza en cuanto a la viabilidad del voto de nacionales en el extranjero, el reto parece estar en los incentivos a la participación electoral. El estudio analiza los principales esfuerzos institucionales de los países de la región por incorporar a la ciudadanía residente en el exterior en los procesos políticos internos de los países. El voto a distancia ha registrado bajas tasas de participación y todavía no logra la incorporación plena de las diásporas en las comunidades políticas de los países de la región.

El antecedente militar del voto migrante 

El voto migrante no tiene sus primeros orígenes en la historia migratoria de América Latina. En el mundo es posible advertir antecedentes en los desplazamientos militares y, posteriormente, en el arribo de los derechos humanos como paradigma dominante. El voto migrante surge en Estados Unidos. Durante la Guerra Civil estadounidense, Wisconsin aprobó este tipo de voto (1862) para que sufragaran los soldados que se encontraban en combate fuera del Estado.

Motivaciones similares se registraron durante la Primera Guerra Mundial, cuando Reino Unido (1918) reconoció el derecho de sus combatientes a emitir el voto desde el extranjero. Durante la Segunda Guerra Mundial (1942), Estados Unidos aprobó una ley similar para que los “uniformados” de todos sus Estados pudieran ejercer el derecho al sufragio desde el lugar en el que estuvieran combatiendo.

El antecedente de los derechos humanos del voto migrante

En Europa, el debate estuvo más bien ligado a las oleadas de inmigrantes que arribaron a cada país y la posibilidad de reconocer a éstos el derecho de participar electoralmente en las cuestiones locales. La discusión pronto se trasladó a la cuestión del voto extraterritorial, como instrumento para salvaguardar el ejercicio de los derechos políticos, por parte de quienes cambian su lugar de residencia. Cada nación europea adoptó el mecanismo atendiendo a sus propias circunstancias y tiempos. Sin embargo, es posible advertir un componente dominante desde la lógica de los derechos humanos, de manera que esa lente es adecuada para comprender el aporte europeo al tema del sufragio extraterritorial.

La Corte Europea de Derechos Humanos siempre ha reconocido la importancia del derecho de voto de quienes viven fuera de sus países nacionales, aunque en el 2004 consideró que ese derecho podría ser acotado –en comparación de quienes viven en territorio nacional– dada la relación entre el derecho a votar en elecciones parlamentarias y ser directamente afectado por los actos de los cuerpos electos [1]. De ese criterio se fue alejando paulatinamente.

En 2007, ciudadanos griegos estaban inconformes con el hecho de que su gobierno no les permitiera votar desde el extranjero, argumentando la falta de regulación que permitiera instalar casillas en los consulados [2]. La Corte Europea de Derechos Humanos resolvió que, si el derecho había sido reconocido constitucionalmente, la falta de una legislación era una falta imputable al Estado griego, por lo que dio la razón a los demandantes [3]. Después de ello, el Consejo de Europa ha recomendado a los países miembros reconocer “al mayor nivel posible” el derecho a votar desde el extranjero y a abolir las restricciones que operan sobre el derecho a votar.

La Comisión de Venecia –órgano experto en materia constitucional– ha reconocido que el derecho a votar desde el extranjero es acorde con principios democráticos internacionales [4]. Asimismo, mencionó que las modalidades en las que se debe hacer posible el ejercicio de ese derecho dependen de las circunstancias específicas de cada país, incluido su presupuesto y niveles de confianza [5]. En la actualidad, se tiene registro de elecciones extraterritoriales de alguna índole (presidencial, parlamentaria, referéndum, local y parlamento europeo) en 41 países [6].

Voto migrante latinoamericano

América Latina llegó tarde al voto migrante, a pesar de las altas tasas de migración que existen en algunos países. La mayor parte de las reformas al voto migrante estuvieron originadas en las últimas décadas del siglo pasado o en los primeros años de la actual. Es decir, esta materia fue regulada ya avanzada la reinstalación de la democracia en América Latina. Esta circunstancia motivó que los diseños electorales de voto migrante de la región estuvieran motivados desde la lógica de la desconfianza entre los actores políticos. Permitió, también, que se aprovecharan los ambiciosos y robustos aparatos electorales que existen en muchos países del subcontinente.

Colombia: los pioneros

El primer país latinoamericano en reconocer el derecho de sus nacionales a votar desde el exterior fue Colombia. Lo hizo en 1961, en respuesta a una oleada migratoria de nacionales colombianos hacia Venezuela. Aquel primer diseño de voto desde el exterior únicamente reconocía la posibilidad de ejercer el sufragio para la elección presidencial. Sin embargo, participaron muy pocos residentes en el extranjero (3,227 en la elección de 1962).

La expansión democrática de ese país originó la necesidad en cambio en la vinculación electoral con sus migrantes. La Constitución de 1991 de Colombia abrió la posibilidad para que quienes vivieran fuera votaran también en la elección de Senadores e, incluso, abrió una circunscripción especial para que los residentes en el extranjero tuvieran un representante propio en la Cámara Baja. El voto extraterritorial en Colombia se realiza en las sedes consulares de ese país y, de manera más reciente, en módulos móviles que se instalan en lugares con gran afluencia de migrantes.

Si bien, en la actualidad, la participación desde el extranjero se ha elevado (con más de 110.000 tanto en la primera como en la segunda vuelta presidencial de 2014), subsisten algunos retos para la representación migrante. En particular, uno de éstos es la vinculación entre quienes resultan electos y las comunidades de migrantes en el exterior [7].

Los desafíos de la implementación

Una constante en el caso latinoamericano ha sido el desfase entre la reforma constitucional que reconoce el derecho al sufragio migrante y su implementación. Así, el ejemplo más claro es el de Brasil, donde se incorporó el voto extraterritorial con la Constitución en 1965, a pesar de que la primera elección en el exterior ocurrió efectivamente en 1989.

Por su parte, en el caso mexicano, la primera elección extraterritorial se llevó a cabo en 2006, casi una década después de que se eliminara el requisito de sufragar  “desde el distrito de residencia”, en la Constitución. En República Dominicana, tardó siete años en implementar su voto migrante; mientras que en Ecuador se tardó cuatro. El caso más evidente es el caso de Nicaragua donde no se ha utilizado, a pesar de haber adoptado la reforma constitucional en el año 2000.

Relajando las disposiciones legales

México y Panamá son ejemplos de países donde, a pesar de la corta historia del voto migrante, el modelo ya fue reformado, con la finalidad de incentivar la participación desde el extranjero. Si bien la gran mayoría de países latinoamericanos optaron por modalidades de sufragio en consulados (como de Colombia), en e México se optó inicialmente por un modelo de emisión del voto por correo. Ello emula a uno de los modelos de voto a distancia con mejor desempeño en participación (el español), a cual se le adicionó el prerequisito de que quienes voten desde el extranjero deban obtener una credencial para Votar (expedida únicamente en territorio nacional), para solicitar posteriormente su inscripción en el listado nominal correspondiente a través del correo, desde su lugar de residencia.

El resultado fue que, en los dos ejercicios electorales en que se ha puesto en marcha, las listas de votantes potenciales en el extranjero no llegan ni a las 60 mil personas, aún cuando hay más de once millones de mexicanos viviendo fuera del país, registrados por el Instituto de los Mexicanos en el Exterior[8]. La reforma político-electoral de 2014 cambió esa situación para permitir a las autoridades electorales expedir la Credencial para Votar fuera del país. Además, se posibilitó la recepción del sufragio en forma física en las representaciones consulares. Esta nueva modalidad se pondrá en práctica por primera vez en la elección de 2018.

Panamá adoptó en 2009 una modalidad de voto por correo que, si bien demostró la confiabilidad del voto a distancia, fue criticado por sus bajos niveles de participación. A efecto de potenciar el voto a distancia, para la elección de 2014 se instrumentó un nuevo modelo que permitió ejercer el sufragio en forma presencial a los panameños residentes en el extranjero, por correo e inclusive por internet. Más aún, el registro de electores permitió incorporar una modalidad de entrevista vía Skype que permitió incluir a migrantes, sin la necesidad de que se desplazaran.

En la elección de 2014 votaron 5,408 electores, de los cuales casi el 80% fueron nuevos electores. En esa elección el voto por internet probó gran confiabilidad. Ello se demuestra en el Informe de la Misión de Observación de la Organización de Estados Americanos, donde se indica que “el voto por internet atrajo un número mayor de ciudadanos al proceso electoral y demostró ser una herramienta eficiente y segura, lo que representa un avance histórico, siendo la primera vez que se utilizó esta herramienta” [9].

Impactos en el sistema de partidos

En algunos países, las reformas al voto en el extranjero han logrado modificar la manera de hacer política. De esta forma, se han producido efectos secundarios sobre el sistema de partidos. En el caso de República Dominicana, si bien históricamente se ha caracterizado por altos niveles de participación desde el extranjero, recientemente incorporó a su Cámara siete diputados que deben ser electos desde el extranjero. Ello propició cambios significativos en los documentos básicos de los partidos políticos que reconocieron explícitamente el aporte de la diáspora al desarrollo nacional.

Algo similar ocurrió en Ecuador, donde al reconocerse una circunscripción para quienes habitan en el extranjero, los políticos de territorio nacional han establecido nuevos vínculos con las organizaciones de migrantes.

Los pendientes

Tratándose de voto extraterritorial, uno de los pendientes es el caso nicaragüense, que a pesar de la publicación de una Ley en la materia desde el 2000, no ha logrado implementarlo adecuadamente. La adopción del modelo será un reto, ya que la propia Constitución establece un estándar alto, pues requiere que el voto migrante se realice en las “mismas condiciones de pureza, igualdad, transparencia, seguridad, control, vigilancia y verificación […] que se ejerce en territorio nacional”.

El segundo caso pendiente es el chileno. Si bien este país reconoció en 2014 el derecho de sus nacionales a votar desde el extranjero en las elecciones presidenciales y en referendos, tiene todavía pendiente la adopción de una Ley que regule el registro de votantes desde el extranjero. De ser aprobado, el primer ejercicio donde se podrá llevar a cabo el voto desde el extranjero será en 2017.

Por último, el caso de Uruguay ejemplifica un fenómeno reincidente a lo largo del subcontinente: el hecho de que entre quienes viven dentro del territorio, el voto en el exterior es más un ideal democrático que una necesidad para la praxis política; de ahí que a pesar de las intentos del Partido Frente Amplio, en el 2004 (una propuesta de reforma constitucional del senador José Korzeniak) y la recolección de firmas para la iniciativa popular, el voto migrante continúe sin aprobarse.

Conclusiones

El voto extraterritorial se ha tornado más complejo conforme los sistemas electorales han adquirido mayor grado de sofisticación. Los modelos que permitieron el voto militar resultan insuficientes, a la luz de las oleadas migratorias y la complejidad de organizar elecciones seguras fuera de las fronteras nacionales. Los sistemas electorales latinoamericanos, caracterizados por una sobre-regulación electoral, necesaria para garantizar la confiabilidad de los sistemas electorales, han desarrollado numerosos instrumentos para posibilitar el voto de sus nacionales en el extranjero.

En general, el voto a distancia se ha probado como una opción segura. Se ha permitido el voto migrante sin comprometer la seguridad del sistema en su conjunto. Sin embargo, el principal pendiente de los sistemas de voto a distancia sigue siendo el de la participación. No se han generado instrumentos que permitan expandir significativamente la participación extraterritorial, a pesar de que algunos países han emprendido reformas encaminadas específicamente en esa dirección.

Notas

[1] Véase ECtHR, 19 October 2004, Melnychenko v. Ukraine.

[2] El derecho a votar de residentes extranjeros estaba reconocido constitucionalmente en Grecia.

[3] Sitaropoulos and Others v. Greece.

[4] Comisión Europea para la Democracia, Código de Buenas Prácticas es Materia Electoral.

[5] Véase CDL-AD(2007)012, sobre el voto de los macedonios en el extranjero, emitido por la Comisión de Venecia.

[6] Véase CDL-AD(2011)022Report on Out of Counntry Voting, emitido por la Comisión de Venecia.

[7] Brasil implementó el voto migrante por primera vez en las elecciones de 1989. Chile apenas reconoció el derecho en 2014, pero aún no lo ha implementado. Colombia lo ha implementado desde 1962. Venezuela lo incorporó desde 1998; posteriormente, lo hizo República Dominicana, en el 2004; México, en el 2006, y Panamá, en el 2009. Por su parte, Nicaragua nunca lo ha hecho, a pesar de tener la disposición vigente.

[8] La información está actualizada al cierre del año 2013 y es necesario aclarar que solamente toma en cuenta la cantidad de mexicanos que voluntariamente declararon en las oficinas consulares o representaciones diplomáticas de México, su residencia en el exterior. Véase:  http://www.ime.gob.mx/resto-del-mundo. Consultado el 10 de enero de 2015.

[9] Informe verbal de la Misión de Observación Electoral de la Organización de Estados Americanos sobre las Elecciones Generales en 2014.

* Su artículo refleja su posición personal y no representa la opinión de Institución alguna.


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