Profesora
Departamento de Ciências Sociais
Universidade Federal de São Carlos, Brasil
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Claves y Tendencias de la Reformas Política en Brasil
Desde del retorno de la democracia, Brasil está pasando por un intenso debate sobre la viabilidad de una reforma política. La agenda de reformas desde esa época hasta hoy ha pasado por muchos cambios. En el inicio de la década de 1990, las discusiones giraban en torno a la forma y el sistema de gobierno. El plebiscito ocurrido en 1993 decidió que Brasil seguiría siendo una República Presidencialista. A finales de la década de 1990, esa agenda se redirigió hacia diferentes aspectos relacionados con las reglas para las competiciones electorales periódicas y con la organización de los partidos políticos. A partir de entonces, ocurrieron cambios puntuales en las reglas del sistema político–electoral, y en la forma de financiación de la campaña, así como en la creación de nuevas instituciones centradas en aumentar la participación popular en el proceso electoral y decisorio.
En este sentido, el sistema electoral estableció una doble dinámica. Por un lado, los legislativos municipales, estaduales y la cámara de diputados permanecieron siendo elegidos por medio del principio proporcional con lista abierta. Por otro, las elecciones para el ejecutivo en todos los niveles y para el senado mantuvieron el principio mayoritario. Para los legislativos subnacionales y para la cámara baja, el elector puede tanto votar a un candidato directamente, como a una lista partidaria. El Presidente de la República, los gobernadores estatales y los prefectos de los municipios con más de 200 mil electores pasaron a necesitar más de 50% de los votos para ser electos, contando con la posibilidad de realización de una segunda vuelta entre los dos candidatos más votados. En las ciudades con menos de 200 mil electores, prevalece el sistema de mayoría simple para elegir a sus senadores.
En lo que se refiere al calendario electoral, hubo un importante cambio. A partir de 1994, la elección presidencial pasó a realizarse junto con las elecciones estaduales y con las elecciones para el Congreso Nacional. Desde entonces las elecciones para los legislativos y ejecutivos estaduales y la nacional son concurrentes y tienen lugar cada cuatro años. En los municipios, las elecciones se dan cada dos años tras las elecciones generales y la duración de los mandatos también es de cuatro años. La concomitancia de las elecciones tuvo un impacto significativo en la formación del legislativo nacional, pues las elecciones para el Congreso pasaron a reflejar un complejo juego político de coordinación que envuelve las disputas para la presidencia de la República y para los 27 gobiernos estatales.
Otro elemento importante que sufrió cambios fue la introducción de la posibilidad de realizar alianzas partidarias. Los cambios ocurrieron a partir de 1994, cuando, por legislación del Congreso se estableció la obligatoriedad de la vinculación de las alianzas partidarias entre la elección para el ejecutivo estatal y para los cargos legislativos. También en 2002, por regulación del Tribunal Superior Electoral (TSE) se instituyó la llamada «verticalización de las alianzas», determinando que las alianzas realizadas en la elección presidencial deberían repetirse en los contextos estaduales. Esa regla fue válida para las elecciones realizadas en 2002 y 2006, siendo derogada en aquel año por el Congreso Nacional.
Respecto a la organización interna de los partidos, la Constitución de 1988 inició el proceso de cambio crucial para la conformación de los principios generales que ordenan la legislación partidaria actual. Desde 1988 los partidos en Brasil se tornaron entidades jurídicas de derecho privado, con autonomía para crear su propia organización interpartidaria. Sin embargo, debido a la ausencia de reglamentación de ese dispositivo constitucional, las organizaciones partidarias se mantuvieron, hasta 1995, subordinadas a la estricta reglamentación de la Ley Orgánica de los Partidos Políticos de 1971.
La Ley Nº 9096, de 19 de septiembre de 1995 promulgó nuevas reglas para la estructuración de los partidos políticos en Brasil, regulando los dispositivos constitucionales. En primer lugar, se estableció que las organizaciones pasaban a tener autonomía para definir su estructura, organización y funcionamiento interno. Se les exigía a los partidos políticos que todas las normas internas constasen de sus estatutos y que el proceso de selección de candidatos a todos los cargos electivos y la composición de las listas para las disputas proporcionales obedeciesen a los plazos establecidos por esa ley.
En segundo lugar, garantizó un aumento sustancial de los recursos públicos transferidos a los partidos por medio del Fondo Partidario, acompañado por un refuerzo igualmente relevante de los mecanismos estatales de control sobre el financiamiento de los partidos y candidatos. La Ley de los Partidos Políticos de 1995 trajo una gran novedad para el fondo partidario: el aumento de dotaciones presupuestarias de la unión a las otras fuentes de recursos que son multas y penalidades, donaciones y recursos destinados por la ley. Aunque no tengamos disponibles datos a respecto a las cantidades distribuidas por el fondo partidario antes de 1995, queda claro que los recursos distribuidos por el fondo a partir de 1995 deben haber sido bastante superiores a los distribuidos entre 1965 y 1994.
Tabla Nº 1
Fuentes de los recursos del fondo partidario
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Ley Orgánica de los Partidos Políticos de 1965 |
Ley de Partidos Políticos de 1995 Ley N°. 9.096, de 19 de septiembre de 1995 |
| Art. 60. Es creado el fondo especial de asistencia financiera a los partidos políticos, que será constituido: I. De las multas y penalidades aplicadas en los termos del Código Electoral y leyes conexas. II. De los recursos financieros que le fueron destinados por la ley, en carácter permanente o eventual.De donaciones particulares, inclusive con la finalidad de mantener el instituto a que se refiere el art. 75, inciso V | Art. 38. El Fundo Especial de Asistencia Financiera a los Partidos Políticos (Fundo Partidario) es constituido por: I. multas y penalidades pecuniarias aplicadas en los términos. II. Recursos financieros que le fueron destinados por ley en carácter permanente o eventual. III. Donaciones de persona física o jurídica, efectuadas por intermedio de depósitos bancarios directamente en la cuenta del Fondo Partidario. IV. Dotaciones presupuestarias de la Unión en valor nunca inferior, cada año, al numero de electores inscritos en 31 de diciembre del año anterior al de la propuesta presupuestaria, multiplicados por treinta y cinco céntimos del real, en valores de agosto de 1995. |
Fuente: Braga, MSS & Bourdoukan A. 2009. Partidos Políticos no Brasil: Organização Partidária, Competição Eleitoral e Financiamento Público. Revista Perspectivas vol.35 (enero).
En lo que se refiere al financiamiento privado, la reglamentación liberó la contribución de las empresas y personas físicas. Estos recursos pasaron a ser entregados directamente a las esferas partidarias en cualquier nivel (local, estatal y nacional). Al no establecerse un límite para las contribuciones de personas jurídicas a los órganos partidarios, muchas empresas pasaron a usar ese camino para burlar la legislación electoral, una vez que esta impone un techo para las donaciones a las campañas electorales. De todas formas, con la ampliación del aporte de recursos estatales, el Fondo Partidario pasó a ser la principal fuente de financiamiento de los partidos brasileños.
Respecto a la distribución de estos recursos entre Estado y órgano partidario no hubo cambios, o sea, continuaron siendo entregados directamente al directorio nacional de los partidos, que decide sobre las transferencias a las secciones locales, estatales y candidatos. Ocurrieron cambios en el criterio de repartición de estos fondos públicos basado en la fuerza parlamentar, lo que se favorecen los partidos con mayor representación en la Cámara de los Diputados. Inicialmente, la legislación establecía que solamente los partidos que superasen una claúsula de desempeño participasen de la división de los 99% de los recursos del Fondo. Pero otros dispositivos de la Ley de los Partidos y otras leyes creadas posteriormente acabaron adiando a la implantación de esa regla para 2007. A partir de entonces, empezó a valer una regla definitiva (Ley Nº 11459, de marzo de 2007) que estipuló que 5% de los recursos del Fondo serían divididos igualmente entre todos los partidos políticos registrados en el Tribunal Superior Electoral (TSE), y 95% serían distribuidos en proporción a la votación recibida en la ultima elección para la Cámara. La consecuencia más inmediata de esta Ley fue la suportación financiera de muchos partidos, especialmente de los micro partidos, que aunque sin representación en el garantizaron acceso a los significativos monto de los recursos estatales.
Dos mecanismos institucionales relacionados a la dinámica del proceso representativo instituidos en los años 1990 ejercieron aún más influencia sobre la competición política. El primero fue el dispositivo de la reelección, por medio de la cual, después de 1997, todos los políticos electos para cargos ejecutivos pasaron a tener el derecho de presentarse como candidato para más de un mandato de cuatro años. El segundo dispositivo fue la homologación de la política de cuotas de género a partir de 1998, estableciendo que los partidos deben reservar un mínimo de 25% y un máximo de 75% de las plazas para las mujeres en las listas partidarias.
En lo que se refiere al dispositivo de la reelección, la viabilidad y continuidad de este dispositivo ha vuelto a ser discutido por el Senado en el año 2011. En la época, una comisión especial creada para tratar de la reforma política sugirió el fin de la reelección, pero la Comisión de Constitución, Justicia y Ciudadanía (CCJ) se mostró en desacuerdo y rechazó la Propuesta de Enmienda a la Constitución 39/2011, del senador José Sarney (PMDB-AP). Después de eso, fueron presentadas otras propuestas que mantienen la reelección, mas obligan el gobernante a licenciarse del cargo para concurrir nuevamente. Éstas fueron las PECs 48/2012, de la senadora Ana Amélia (PP-RS), 73/2011, del ex–senador Wilson Santiago y 65/2007, del senador Jarbas Vasconcelos (PMDB – PE). Las dos primeras esperan decisión de la CCJ. La primera espera inclusión en la orden del día del Plenario del Senado. En 2011, la Comisión Especial que presentó una propuesta de reforma política sugirió acabar con la reelección y ampliar los mandatos de cargos ejecutivos para cinco años. La CCJ rechazó la idea, pero la PEC 38/2011 siguió tramitando en la forma de un recurso sustitutivo presentado por el senador Renan Calheiros (PMDB-AL) con la finalidad de cambiar para dos años los mandatos de los prefectos electos en 2016, con el objetivo de que en el año 2018 y en las elecciones siguientes, todos los cargos electivos estén en disputa. Esta PEC espera inclusión en la orden del día del Plenario.
Del punto de vista de extensión de la ciudadanía política, fue en los años1980 que el sufragio se universalizó de hecho en Brasil, con la ampliación del derecho de voto a los analfabetos (Reforma Constitucional de 1985). La Constitución de 1988 descendió la edad mínima para el voto de 18 ara 16 años. En la actualidad, están obligados a votar todos los brasileños alfabetizados que posean entre 18 y 70 años. El voto es optativo para los brasileños analfabetos, mayores de 16 y menores de 18 años y para los mayores de 70 años. El aprovechamiento de la ampliación de esta participación del electorado se alargó a partir de las elecciones de 2000, cuando la urna electrónica pasó a ser usada en todo el territorio nacional, facilitando el acto de votar.
Las manifestaciones populares que ocurrieron en Brasil en junio de 2013 volvieron a establecer el tema de la reforma política de vuelta al centro de los debates. Cambios en las prácticas políticas, en las formas de representación y en las reglas que rigen los gobiernos y las elecciones vuelven a ser discutidas. Entre los puntos que fueron incluidos en la más reciente propuesta de reforma política, se encuentran: la duración de los mandatos, la posibilidad o no de reelección, el sistema electoral para la elección de los diputados, las formas de financiamiento de campaña, la obligatoriedad del voto, la posibilidad de candidaturas desvinculadas de partidos, la derogación de mandatos por medio del voto, la suplencia de parlamentares, el fin de las alianzas partidarias y el voto secreto parlamentar en el Congreso Nacional.
Pero, ¿cuáles son las propuestas sobre cada uno de estos temas que podrán volver al debate por el reciente Congreso electo en las elecciones generales de 2014? Con respecto al principio electoral que debe dirigir la elección para los cargos del Legislativo en los tres niveles de poder, la más importante polémica está entre dejar de adoptar el principio proporcional, en vigor desde 1932, y pasar a algún principio alternativo. La principal crítica al sistema proporcional es la de que permite la elección de candidatos con pocos votos que estén en partidos muy votados. Con esto, candidatos desconocidos, o rechazados por el elector, pueden acabar siendo electos gracias a un candidato “concentrador de votos”. Ese sistema todavía es criticado supuestamente por distanciar al elector de los electos y por debilitar la identidad partidaria. Actualmente, las principales propuestas en discusión son el principio distrital y el voto en lista cerrada, además de la combinación de ambos, es decir, el voto distrital mixto.
Otro asunto polémico en la reforma política actual es el tipo de financiamiento de las campañas electorales. Entre los problemas identificados sobre este tema, se encuentran: los gastos excesivos, la influencia que el poder económico puede tener en el resultado de una elección y las donaciones ilegales, la llamada “Caja 2”. Las propuestas varían entre dejar todo como está, apenas fiscalizando mejor las donaciones; prohibir las donaciones de empresas, permitiendo sólo las donaciones de personas físicas; o prohibir toda y cualquier donación privada, estableciendo que el gobierno financiará sólo todas las campañas electorales. Los defensores del financiamiento público argumentan que este facilita la fiscalización, elimina la influencia de grandes empresas en las elecciones y permite que los partidos menores tengan más recursos para hacer sus campañas. Sin embargo, contra esta idea se encuentran los argumentos de que serían favorecidos los partidos que hoy ya son mayores y se alega que el financiamiento público no desincentivaría las donaciones ilegales.
En lo que se refiere a candidaturas Independientes, los defensores consideran que es necesario abrir el espacio para otras formas de representación política que no son contempladas en partidos políticos. Ya los opositores afirman que es necesario fortalecer, y no debilitar los partidos. En 2011, la comisión para la reforma política presentó la PEC 41/2011 contemplando esa posibilidad, pero la Comisión Constitución y Justicia la rechazó. Entre tanto, después de eso fue presentada la PEC 7/2012, del senador Cristovam Buarque (PDT-DF) abriendo esa posibilidad. Además de ella, sigue tramitando la PEC 21/2016, del senador Paulo Paim (PT-RS), con el mismo contenido.
La Reforma Política también debe volver a discusión sobre el Recall, o sea, la posibilidad de la población de decidir derogar el mandato de un gobernante por medio de una consulta popular. Hasta ahora, solamente el Congreso Nacional y el Supremo Tribunal Federal (STF), en casos específicos, pueden destituir un gobernante o un parlamentario. Algunos parlamentarios y grupos sociales defienden la tesis de que la democracia presupone, en ciertas circunstancias, el derecho de la población de ser consultada sobre la continuidad o no de un gobierno. Ya los críticos miran riesgos para la gobernabilidad caso tal instituto exista. En el Senado, tramita la PEC 73/2005, del senador Eduardo Suplicy, tratando de esa cuestión.
Otro tema muy importante es la sustitución del senador. Actualmente, cada senador es electo con más de dos suplentes nombrados por el propio parlamentar o coalición. Estos suplentes sustituyen el senador en caso de licencias largas o de renuncia, casación o muerte. Unas de las críticas hechas al sistema actual es el hecho de que los suplentes no electos y, muchas veces ni son conocidos por el elector. Además, a veces, son familiares del titular, alimentando el nepotismo. En el Senado se encuentra una propuesta (PEC 37/2011) de la comisión de reforma política que propone establecer que habrá un suplente, quien no podrá ser familiar próximo del titular.
Reclamada por los manifestantes, la reforma fue propuesta por la presidente Dilma Rousseff (PT), que encaminó al Congreso Nacional la propuesta de consultar la población sobre el tema. Los congresistas la rechazaron, con el argumento de que tendría que ser discutida y votada por el Legislativo, eliminando la posibilidad de participación directa de la población. Así, el actual gobierno inicia su segundo mandato colocando entre sus prioridades la Reforma Política y el ajuste fiscal.
