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La reforma electoral en el marco del desarrollo reciente de la democracia en América Latina

La restauración de la democracia en América Latina y su actual predominio ha implicado un cambio categórico en el ejercicio de los derechos políticos de la ciudadanía, así como en el funcionamiento de las instituciones democráticas, la primera de ellas las electorales. Con el progresivo proceso de modernización y tecnificación de los sistemas comiciales, que ha redundado en la práctica continua de elecciones confiables y legítimas se ha consolidado la confianza ciudadana hacia los procesos electorales y las instituciones responsables.

Si bien los problemas y dilemas de la democracia trascienden el ámbito electoral, éste constituye su primer paso. En ese sentido, el perfeccionamiento de los sistemas electorales se ha tornado en un elemento esencial para la recuperación, primero, y la consolidación, después, de nuestras democracias. Aún si se comprende que el aparato electoral es un complejo entramado de instituciones, procedimientos, mecanismos y operaciones, las normas desempeñan un papel a menudo determinante para facilitar o impedir modificaciones. Por ello, la reforma se ubica como una herramienta relevante para avanzar hacia mejores aparatos electorales, de la forma en que una sociedad interpreta que debe hacerse en un momento dado.

Las inquietudes de la clase política, las demandas de la ciudadanía, las implicaciones de la reciente doctrina jurídica constitucional e internacional y los avances de la tecnología impulsan la reconsideración de aspectos electorales. Éstos pueden ser puntuales o estructurales, y suelen generar propuestas de reforma electoral. El panorama que se ilustra a continuación pretende dar luz acerca de cómo estos procesos se están manifestando en la América Latina en los últimos años.

Las razones para una reforma electoral

En principio, todo esfuerzo de reforma electoral va orientado a mejorar las condiciones en las cuales la ciudadanía ejerce su derecho a la participación política, ya sea para acceder al poder y formar gobierno, o para decidir sobre quiénes van a ejercerlo. Por lo general su finalidad es la búsqueda de fórmulas para mejorar la representación, la participación, la inclusión y la gobernabilidad. En ese sentido, es usual que converjan razones de índole coyuntural e institucional en las distintas iniciativas de reforma, y que éstas afecten diversas áreas e instituciones del sistema electoral.

Entre las razones que suelen justificar una reforma electoral, podemos citar las siguientes:

• Las insuficiencias e imperfecciones de los regímenes electorales se vuelven intolerables, aunque su incidencia sea la aparición de resultados ajustados en varios procesos electorales recientes (Costa Rica 2006, México 2006, Venezuela 2013, El Salvador 2014) hace que márgenes de error como los que en el pasado imperaban en los registros electorales ya no sean admisibles, porque podrían poner en cuestión la legitimidad del proceso como un todo[1].

• Los estándares para evaluar un régimen electoral han cambiado, y entran en juego otros factores, tales como la regulación del dinero en la política ola búsqueda de condiciones más inclusivos para la participación. Ambas se encuentran relacionadas con la necesidad de mayor equidad en el proceso electoral, que también se extiende al tema de los medios de comunicación o al uso y difusión de las encuestas electorales.

• Hay importantes presiones para que se regule más allá de las áreas Por ejemplo, se destaca la relevancia y pertinencia de reformar el régimen de partidos políticos e impulsar medidas para su democratización interna[2]. Ello incluye propiciar la equidad de género en el seno de las agrupaciones políticas y, consecuentemente, ampliar la representación de las mujeres en los puestos de elección popular.

• Se proyectan actores con nueva y creciente presencia política, entre ellos los medios de comunicación y la sociedad civil, cuya participación suele requerir regulación.

• Existe un creciente uso de mecanismos de democracia directa (principalmente del referéndum), lo que ha revelado inadaptaciones del régimen electoral, originalmente previsto y diseñado para  la competencia interpartidista.

• Se presentan modificaciones en el régimen presidencial, que usualmente generan la necesidad de otras reformas, principalmente en lo referente a los mandatos, sea por su extensión, sea por la posibilidad de reelección.

Así como son diversas las razones que motivan un proceso de reforma, también su origen puede variar, según sean los procesos políticos de cada país. Pueden darse por vía constitucional (Colombia 1991, Ecuador 2008, El Salvador 2010, Nicaragua 2014, México 2014, entre otros), por una modificación legal (Códigos o Leyes Electorales, Costa Rica 2013) e, incluso, un pronunciamiento judicial, como fue el caso de Costa Rica en 2003, en materia de reelección presidencial, o el de El Salvador, entre 2010 y 2014. La región latinoamericana es variada en el origen de las reformas; sin embargo, por lo general, la más común es la vía legal, con modificaciones en las Leyes Electorales o de partidos políticos.

Independientemente de su motivación u origen, cada país debe avanzar hacia el sistema que le resulte más adecuado, de acuerdo a su coyuntura y su cultura política. No hay una receta única para la reforma política, lo que funciona bien en un contexto puede no hacerlo en otro, pero ello no puede significar abandonar intentos de superar las imperfecciones e insuficiencias del sistema.

Suele decirse que una reforma electoral busca mejorar la representación, facilitar la gobernabilidad o propiciar una mayor inclusión. Sin embargo, no siempre se deja en claro la imposibilidad de avanzar al máximo en todas las finalidades a la vez por medio de la misma propuesta de reforma electoral. Por consiguiente, es preciso un orden de prelación y un equilibrio entre ellas, meditado cuidadosamente desde el inicio del proceso reformador. De lo contrario, surgirán efectos secundarios adversos, que a su vez requerirán nuevas reformas electorales, con lo cual se abre un ciclo de permanente desgaste en el sistema. Es por ello que suele recomendarse avanzar en el proceso de forma gradual, lo que no implica dejar de lado propuestas integrales.

Temas dominantes en las reformas electorales en América Latina

Con certeza se puede afirmar que en ningún país de América Latina se ha llevado a cabo una reforma política en el sentido más estricto. Si bien hubo consultas en Brasil (1993) y en Venezuela (2007) sobre una propuesta de cambio estructural en el Estado, la opción fue rechazada en ambos casos. En general, lo que se ha dado en los países latinoamericanos son modificaciones a las reglas de juego electoral.

Existe una gran diversidad en los ámbitos y la frecuencia de las reformas. Cada país avanzó en esos procesos reformadores de acuerdo con sus necesidades, en contextos históricos determinados y diversos. No obstante, es claro que hay temas que han sido recurrentes en los procesos reformadores de los últimos años. Al respecto, destacan los siguientes:

• El tema del financiamiento de la política es el que ha sido parte de casi todos los proyectos recientes de reforma. Si bien las modificaciones se han dado en diversos grados, según las necesidades de cada realidad nacional, es posible afirmar que en esta área han habido múltiples intentos y experiencias, prueba, error y replanteamiento, con lo cual se extendió el número de países que la regulan. Ciertamente, es en esta materia donde más se puede referir a una reforma permanente. Aspectos tales como el el origen de los fondos partidarios, los límites de las donaciones y los gastos, el acceso equitativo a los medios de comunicación, la rendición de cuentas, los órganos de control y el régimen de sanciones son solo algunos de los que han sido objeto de modificación en los últimos años.

• El régimen presidencial ha experimentado abundantes cambios en el período analizado, en aspectos tales como la duración del mandato, la reelección, el ballotage o segunda vuelta electoral. En lo que respecta a la duración del mandato de gobierno, la región se caracteriza por tener períodos presidenciales que oscilan entre cuatro y seis años. Si bien la mayoría de reformas en esta materia se dieron en la década de 1990[3], en años recientes, países como Venezuela y Chile reformaron sus períodos de gobierno. En 1999,  Venezuela lo incrementó a seis años, y Chile lo acortó de seis a cuatro años, en 2005 .

En relación a la concurrencia de las elecciones presidenciales y legislativas, varios países han reformado para regular la simultaneidad de esos procesos electorales. Ciertamente Chile (2005), Ecuador (2008) y República Dominicana (2010[4]) pasaron de sistemas no simultáneos a concurrentes.

En materia de reelección presidencial, cabe destacar que América Latina ha pasado, en un corto período, de ser una región renuente a la figura de la reelección presidencial a tenerla contemplada en la mayoría de sus países. De hecho, actualmente, solo cuatro países (Guatemala, Honduras, México y Paraguay) no la tienen incorporada en sus sistemas políticos y electorales. En el resto de la región está regulada en diferentes variaciones: consecutiva, no consecutiva e indefinida.

Varios países han reformado el sistema de elección presidencial, en relación con los porcentajes de votos requeridos para ser electo o respecto a la utilización de la segunda vuelta. Estos son los casos de Bolivia, Ecuador y Nicaragua[5].

• El sistema de elección legislativa varió en algunos países, a partir de la realización de ajustes. En algunos casos, se modificó la integración del cuerpo legislativo (Chile, Ecuador, Guatemala); mientras que en otros se realizaron reformas puntuales al sistema electoral en la fórmula de asignación de escaños, estructuras de las listas, aplicación del voto preferente, reelección legislativa. Así ocurrió en los casos de Colombia, Ecuador, Honduras, México, República Dominicana y Venezuela. En este último país, la reforma constitucional de 1999 llevó a transformar el Congreso bicameral en unicameral. En Panamá, se reformó para permitir las candidaturas independientes para cargos de diputados. Recientemente, a principios de 2015, Chile aprobó modificar su sistema electoral para acabar con el binominal, que ha predominado desde el retorno de la democracia.

• Se observa también un movimiento por la inclusión con facetas diversas, como el voto en el extranjero, la representación y el género, las candidaturas independientes, representación de pueblos indígenas y de poblaciones afrodescendientes. Sin embargo, es importante señalar que la tendencia predominante ha sido la de asegurar la representación de las mujeres a través de la aplicación de medidas de discriminación positiva (cuotas) en algunos países y de la búsqueda de la paridad en otros (Costa Rica, Ecuador). En cuanto a mecanismos similares para las poblaciones indígenas, destacan las reformas en Bolivia y Panamá. Respecto a la inclusión por edad, cabe señalar la promulgación de la Ley de Elecciones Municipales conocida como “Ley del Concejal Joven” en Perú en 2006, por medio de la cual se establecieron cuotas para favorecer la participación política de la juventud.

• Existe un mayor reconocimiento y uso de los mecanismos de democracia directa, con sus correspondientes ajustes en el régimen. Si bien es positivo que se implante una democracia “más activa”, por medio de la consulta a la ciudadanía sobre temas de su interés, es claro que el aparato y el régimen electoral fue concebido, diseñado e implantado a partir de competencias electorales entre partidos políticos, lo que obliga a plantear ajustes acordes a la naturaleza de la democracia participativa.

• Existe una nueva agenda de temas electorales que responden a preocupaciones ciudadanas y de movimientos internacionales. Entre los temas de esa nueva agenda se encuentran el control del gasto, la equidad en la contienda, la relación con los medios, las regulaciones relativas a la elaboración y difusión de  los resultados de las encuestas y los mecanismos para impulsar la democratización de los partidos políticos. Estas inquietudes suelen traducirse en el replanteamiento de los regímenes electorales a partir de las experiencias negativas o insuficientes de los años recientes, pero por tratarse de áreas de atención electoral relativamente novedosas, el margen de error, el efecto generado y las posibles consecuencias adversas (no previstas originalmente) no son cuantificables con exactitud por anticipado y pueden requerir ajustes o reformas

• En América Latina, la automatización y la informatización también ha tenido impacto en el terreno electoral. Un repaso reciente permite constatar que, actualmente, todos los países hacen uso de mecanismos automáticos e informáticos en el marco de sus procesos electorales y especialmente en la “administración electoral”. En los años recientes, se han desarrollado mecanismos que buscan informatizar el acto mismo del voto, con conteo y emisión de resultados relativamente inmediatos. Esta urna electrónica, ha dado solución a problemas que afectaban la confiabilidad de los procesos electorales en países como Brasil, que lo introdujo desde 1996, universalizándolo gradualmente. Aunque algunos de los cambios en la incorporación tecnológica pueden darse por simple modificación de procedimientos, un replanteamiento más amplio, como el que entraña el voto electrónico, suele requerir una reforma legal.

• También existe una re-emergencia de temas clásicos, como el registro civil-registro electoral (Chile, por ejemplo, reformó su sistema de empadronamiento en 2011, pasándolo de voluntario a automático a fin de completar la modificación estructural que significó el abandono del voto obligatorio); así como las modificaciones en el sistema electoral (en sentido estricto). Estos cambios se explican por distorsiones que, en el pasado, eran aceptadas como elemento natural del sistema. En la actualidad, se convierten en posibles argumentos para la descalificación de los procesos electorales, lo cual puede generar incertidumbre en cuanto a la legitimidad de determinados comicios. Recientemente, se produjo esto en Chile, con la transformación de su sistema electoral dejando de lado el sistema binominal.

• Finalmente, en algunos países, se han dado reformas que afectan directamente la conformación, estructura y funciones de los órganos. Estos son los casos de Bolivia, Chile, Ecuador, Honduras, México y República Dominicana.

A modo de conclusión

Una evaluación de la experiencia latinoamericana de los últimos años sugiere que, en términos generales, las reformas que se han dado en la región no han tenido un carácter integral. La mayoría de ellas han sido puntuales y su aprobación ha sido parcial, aún en los países que la han aprobado como parte de una reforma constitucional.

En relación con estas experiencias, hay varios aspectos que caben destacar:

1. El momento de la reforma es tan importante como su contenido. Es decir cuándo se lleva a cabo es tan relevante como cuánto se reforma. El contexto y la coyuntura son factores decisivos en los procesos reformadores y tienen efectos directos sobre sus posibilidades de éxito. Claramente, la experiencia latinoamericana ha mostrado que las contradicciones entre el espíritu de la reforma y los intereses político-partidarios coyunturales están a la base de algunas reformas desechadas o recortadas (Colombia en materia de representación, Costa Rica en el tema de franjas electorales, entre otras).

2. Usualmente, el número de reformas realizadas no corresponde a la cantidad de iniciativas presentadas. Queda claro que ninguna iniciativa tiene asegurado su futuro positivo, más allá del contenido acertado que manejen o del relativo apoyo ciudadano de que gocen. Por ello, toda propuesta de reforma debe hacer un análisis previo de viabilidad política y comprender que, por lo general, lo factible es  lo que es viable.

3. Existe una importante coincidencia en los temas objeto de reforma que posibilitan y abren el camino para el intercambio amplio en la región, en lo que tiene que ver con experiencias de fondo y de forma, positivas y negativas, en la vida de la normativa electoral. Basta señalar, a manera de ejemplo, la clara tendencia a regular el tema del financiamiento de la política, en el cual casi ningún país ha estado ausente. De la misma manera, el voto de los nacionales en el exterior, que era predominante sólo en Sudamérica, se ha ido extendiendo gradualmente en Mesoamérica.

4. Los grados de complejidad de la reforma varían, pero parece estarse extendiendo la cobertura de los temas objeto de revisión. Ha quedado demostrado que la complejidad de la reforma, como se ha observado en México, no es sinónimo de lentitud, aunque sí de trámites en planos diversos casi simultáneamente. El hecho de que este país haya reestructurado nuevamente la función electoral en 2013-2014, apenas después de seis años (y tan sólo luego de un mandato presidencial) es sorprendente, dada la envergadura de los cambios efectuados en 2007.

5. Se observan intentos significativos por precisar y aumentar las atribuciones de los organismos electorales y su autonomía funcional (modelo latinoamericano de especialización por la materia), pero no hay una tendencia clara hacia la consolidación de funciones en un solo organismo o más bien la división entre dos o más entidades encargadas de la materia electoral. Algunas de las atribuciones encomendadas a los organismos electorales carecen de precedente en esta parte del mundo (México en materia de control de los medios de comunicación, para asegurar condiciones de equidad en la contienda electoral) y han supuesto un reto enorme a la hora de definir su puesta en práctica.

6. El desarrollo normativo (legal o reglamentario) de una reforma electoral (constitucional o legal) es tan importante como la reforma misma, para el que fue concebido y diseñado originalmente no pierda sentido, impacto o congruencia a la hora de traducirse en medidas prácticas. Por ello la participación de los organismos electorales en el proceso de reforma y su desarrollo normativo es determinante, ya éstos conocen técnicamente las posibles dificultades o distorsiones que la aplicación de una medida o un nuevo instituto pueden generar.

7. El fenómeno de la modificación de las regulaciones electorales o el impulso a nuevas leyes a raíz de decisiones judiciales es una consecuencia del control de constitucionalidad ejercido por autoridades judiciales, como ha ocurrido en Costa Rica, Nicaragua o El Salvador. Sin embargo, éstos no han estado exentos de controversia, puesto que algunos sectores interpretan estas resoluciones como actos “cuasi legislativos”. En el caso particular de El Salvador (2012-2013), las sentencias en cuestión abrieron un extenso período de conflicto entre poderes y redujeron considerablemente el margen temporal para la preparación de las elecciones en ese país.

8. La reforma electoral, sobre todo si es parcial o coyuntural, pueda satisfacer todas las expectativas, dada la contradicción en las finalidades. Por ello la práctica política enseña que es mejor avanzar por aproximaciones sucesivas, que apostar todo a una sola reforma que corra el riesgo de ser desechada en su totalidad en función de los intereses que se vean afectados. Valorar la coyuntura política y el ánimo de los actores involucrados es fundamental, pues definitivamente hay posibilidades de creatividad y osadía cuando los intereses nacionales y la opinión pública se consolidan en una misma dirección[6].

A modo de reflexión final, parece un hecho que, más allá del éxito o fracaso de las modificaciones en los regímenes electorales, seguiremos presenciando intentos de reforma electoral en la región. Ello como resultado de una cambiante agenda para el fortalecimiento de la democracia, las imperfecciones que todavía se arrastran y las que seguramente aparecerán en el futuro, algunas como producto de las mejores intenciones y otras, en respuesta a nuevas inquietudes que habrán en surgir en el seno de nuestras sociedades políticas.

Notas:

[1] Al respecto, ver Instituto Interamericano de Derechos Humanos. 2008. Resultados electorales ajustados, experiencias y lecciones aprendidas. San José: IIDH.

[2] Ver Fernando Sánchez y Joseph Thompson. 2006. Fortalecimiento de los partidos políticos en América Latina: institucionalización, democratización y transparencia. San José: IIDH.

[3] En 1993 Guatemala redujo el período presidencial de cinco a cuatro años. Brasil y Argentina lo redujeron a cuatro años, en 1994; mientras que Nicaragua pasó de seis a cinco años, en el mismo año. En sentido contrario, Bolivia incrementó el periodo presidencial de cuatro a cinco año,s en 1994.

[4] Con vigencia en este país, a partir de 2016.

[5] En este último país se reformó en dos ocasiones: en 1999, para reducir el umbral necesario para ser electo presidente y, en 2014, para eliminar dicho umbral y desechar el uso de la segunda vuelta electoral.

[6] Eventuales conflictos entre las finalidades de la reforma (participación versus gobernabilidad) explican dificultades operativas y nuevas propuestas de reforma. Resulta importante hacer un balance de la viabilidad de alcanzar finalidades distintas con una misma reforma, antes que generar contradicciones al interior del sistema con una sola modificación. Sin embargo, suele suceder que en el trámite legislativo la congruencia de una reforma electoral se vea amenazada por la introducción de mociones y alteraciones, que terminan produciendo distorsiones en el seno de la reforma, aún antes de su aprobación.

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