Profesión
Instituto de Investigaciones Jurídicas
Universidad Nacional Autónoma de México
La reforma constitucional en materia electoral de 2014 en México
Introducción
La democracia mexicana ha ido evolucionando a través de una serie de reformas constitucionales y legales sucesivas, negociadas entre las diversas fuerzas políticas que forman parte del escenario político nacional. Desde la década de los setenta del siglo pasado, el sistema de partido hegemónico y su “partido oficial” (el Partido Revolucionario Institucional) comenzó a dar muestras de apertura ante la presión ejercida por las fuerzas democráticas, lo cual llevó a un proceso de liberalización, primero, y a una democratización, después; al grado que para inicios del siglo XXI dicho tipo de sistema incluso dejo de existir. En su lugar, se ha creado una incipiente democracia basado en un sistema pluripartidista, en el cual conviven partidos políticos de diversas tendencias e ideologías.[1]
No cabe duda que la democracia mexicana ha avanzado en términos de lograr auténtica competencia y posibilidad real de alternancia. Sin embargo, las diversas fuerzas políticas tienen todavía una serie de preocupaciones en relación con varios temas de la organización de las elecciones en México. La reforma constitucional de 10 de febrero de 2014, nos ilustra acerca de esas preocupaciones y temas, que van desde la percibida necesidad de reducir la influencia que los gobernadores ejercen en los procesos electorales locales; hasta conveniencia de encontrar mecanismos para que mujeres y personas no partidistas puedan participar como candidatos en los procesos electorales. El objetivo de este análisis es dar una visión panorámica de cómo es que se fraguó dicha reforma constitucional, y describir cuáles fueron los temas principales de la misma.
Los orígenes de la reforma: el Pacto por México
Al iniciar la administración del presidente Peña Nieto, los líderes de los tres principales partidos políticos de México decidieron construir un gran acuerdo, con el objetivo de impulsar una serie de cambios en temas fundamentales para el país, que le permitieran avanzar en distintos terrenos. A la postre, dicho acuerdo se denominó el “Pacto por México”. En efecto, entre octubre y diciembre de 2012 los líderes del Partido Revolucionario Institucional (PRI), Partido Acción Nacional (PAN) y Partido de la Revolución Democrática (PRD) y representantes del presidente electo Peña Nieto, negociaron una serie de acuerdos referidos a una gran cantidad de temas (entre ellos el tema de la reforma político-electoral).
El escenario en el que se dieron las negociaciones, concluida la elección de 2012, era el siguiente: un PRI de vuelta a la presidencia de la República, pero que no había alcanzado un apoyo mayoritario del electorado, ni mayoría en ninguna cámara del Congreso de la Unión; un PAN que pierde la primera magistratura del país, en medio de una división interna provocada por la lucha previa por la candidatura presidencial entre diversas fracciones; y un PRD que a pesar de haber ganado más posiciones en el Congreso, no tuvo la fuerza suficiente para ganar la presidencia de la República.
Ahora bien, cabe señalar que también hubo resistencias a construir dicho Pacto. La principal provino de una corriente interna del PRD, encabezada por Andrés Manuel López Obrador. A pesar de ello, la corriente que favorecía el diálogo con el PRI, el PAN y el gobierno de Peña Nieto (encabezada por el propio presidente del PRD, Jesús Zambrano) terminó por imponerse. Eventualmente, el conflicto interno en el PRD se resolvió de manera parcial cuando el 9 de septiembre de 2012, Andrés Manuel López Obrador anunció su separación de los partidos que lo apoyaron en la elección presidencial del 1 de julio del mismo año, así como su intención de discutir el futuro de su Movimiento de Regeneración Nacional (Morena), que podría convertirse en un partido político. Esto quitó la presión interna dentro del PRD para poder negociar con el nuevo gobierno,[2] lo cual abrió el camino a la construcción de acuerdos con el PRI, el PAN y el nuevo gobierno federal.
Las pláticas entre los líderes del PRI, PAN, PRD y el equipo del presidente-electo iniciaron en octubre de 2012. El Pacto fue hecho público el 2 de diciembre en una ceremonia solemne en el Castillo de Chapultepec, encabezada por el Presidente Enrique Peña Nieto, acompañado de los presidentes de los partidos pactantes: María Cristina Díaz (PRI), Gustavo Madero (PAN) y Jesús Zambrano (PRD) y por los demás integrantes del grupo negociador. Asimismo, el Pacto estuvo integrado por cinco grandes acuerdos, cada uno de los cuales contuvo acuerdos específicos, que en total llegan a 95. Los cinco grandes acuerdos se refirieron a los siguientes temas:
- Sociedad de Derechos y Libertades;
- Crecimiento Económico, Empleo y Competitividad;
- Seguridad y Justicia;
- Transparencia, Rendición de Cuentas y Combate a la Corrupción; y
- Gobernabilidad Democrática.
El rubro de la gobernabilidad democrática es el que se refiere a la reforma política-electoral (mismo que será objeto de análisis en el presente ensayo). En el texto del Pacto se razona que la pluralidad política del país era ya una realidad innegable derivada de un proceso largo e inacabado de transición democrática; y que esa pluralidad había mostrado por tres lustros que ninguna fuerza política podía gobernar México en solitario. Por ello, resultaba indispensable alcanzar acuerdos mediante el diálogo y la negociación institucional para que todas las fuerzas políticas se corresponsabilizaran en la conducción del país y de sus problemas. Asimismo, se consideró que era necesario impulsar reformas que hicieran más funcional al régimen político para darle gobernabilidad al país, ampliando y mejorando su sistema democrático.[3]
La Reforma electoral
El gran tema de la reforma constitucional de 10 de febrero de 2014, fue el relativo a la materia electoral. En este sentido, se consideró necesario realizar cambios de fondo con el propósito de fortalecer el sistema electoral mexicano para honrar los principios que deben prevalecer en los procesos electorales: certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad.
Según se dijo en el dictamen de las correspondientes comisiones legislativas del Senado de la República que justifica la reforma,[4] las modificaciones constitucionales en esta materia buscaron fortalecer a las autoridades electorales en su desempeño, “…para que no haya resquicios de subordinación a algún Poder” (se pensaba, conforme a la propuesta del PAN, principalmente en la subordinación a los gobernadores de los Estados). Los puntos clave de esta reforma fueron los siguientes:
Creación de un Instituto Nacional Electoral
Básicamente, la idea fue transferir funciones de los órganos electorales locales al nuevo Instituto Nacional Electoral (INE), que sustituiría al Instituto Federal Electoral (IFE). En el referido dictamen, se dijo que se buscaba retirar las funciones más controvertidas a los órganos locales que han puesto en duda su imparcialidad, para con se garantiza las condiciones de legalidad, certidumbre, equidad y transparencia en los procesos electorales locales. También se buscaba el objetivo de fortalecer las normas preventivas de la intromisión de otros poderes en las decisiones y actuar de los órganos locales, así como la finalidad de reformar y fortalecer a las autoridades locales, con el propósito de hacer que los procesos electorales en todo el territorio nacional fueran homogéneos, que en todos los estados se observen los principios antes citados y se homologasen las calidades de los procesos electorales federal y de las entidades federativas.
Las Comisiones dictaminadoras consideraron que el actuar de los órganos electorales locales podía reforzarse con la intervención del Instituto Nacional Electoral en algunas atribuciones, esto con el propósito de dotar a estos organismos de los principios que deben regir en todo proceso electoral.
De tal forma, se estableció en el artículo 41 constitucional un nuevo esquema de distribución de competencias en materia de organización de los procesos electorales y, con la finalidad de garantizar la adecuada aplicación de las bases constitucionales en materia electoral, se facultó al Congreso de la Unión para expedir leyes que incidan válidamente en todos los órdenes de gobierno en esta materia. En este sentido, se adicionó una fracción XXIX-U al artículo 73 de la Constitución a efecto de expedir las leyes generales que distribuyan competencias entre la Federación y las entidades federativas en materias de partidos políticos; organismos electorales, y procesos electorales (la finalidad fue orientar desde las disposiciones constitucionales el contenido material de las leyes generales que deberá emitir el Congreso de la Unión).
Con esta atribución, el Congreso debería expedir una Ley General que regule los partidos políticos nacionales y locales; una ley general que regule los procedimientos electorales; y una ley general en materia de delitos electorales que estableciera los tipos penales, sus sanciones, la distribución de competencias y las formas de coordinación entre la Federación y las Entidades Federativas.
Por otro lado, la reforma también estableció nuevas normas para la integración del INE, mismo que estará conformado por un Consejero Presidente y diez consejeros electorales (designados por las dos terceras partes de la Cámara de Diputados, siguiendo un procedimiento bastante “barroco” definido por el artículo 41-V.A de la Constitución), así como por los consejeros del Poder Legislativo, los representantes de los partidos políticos y un Secretario Ejecutivo.[5] El Consejero Presidente y los consejeros electorales durarán en su cargo nueve años y no podrán ser reelectos.
Otra modificación relevante consistió en otorgar al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación la competencia para conocer, resolver y sancionar las infracciones de la Base III del artículo 41 de la Constitución[6] a través de procedimientos especiales en los términos de la ley, la que a su vez debería prever entre otras medidas cautelares, la orden de suspender o cancelar de manera inmediata las transmisiones en radio y televisión (art. 99-IX de la Constitución).
Ahora bien, aparte del nuevo esquema relativo a los órganos encargados de organizar las elecciones y la distribución de competencias, la reforma electoral también tocó otros temas relevantes, como los siguientes:
Aumento del umbral para mantener el registro como Partido Político
Antes de la reforma, dicho umbral era del 2% de la votación nacional válida. Frente a esto, los legisladores dieron dos razones para elevar dicho umbral. En primer lugar, lo que calificaron como un enorme descontento social por los costos de la democracia, pues un umbral tan bajo incentivaba la creación de partidos políticos sin suficiente representación popular que había que financiar con dinero público. En el dictamen se afirmó que si bien era cierto que un umbral tan bajo como el vigente en México podía tener la ventaja de ampliar la pluralidad en la arena electoral, también era cierto que resultaba incapaz de depurar al sistema político de partidos sin un respaldo popular más amplio produciéndose con ello una fragmentación excesiva del sistema de partidos, lo cual que inducía a una mayor ineficiencia en el conjunto del sistema político.
En segundo lugar, se argumentó que elevar el porcentaje de votos mínimo necesario prevendría la existencia de partidos políticos sumamente pequeños que fragmentaran en extremo la representación. Una fragmentación extrema-se dijo- diluye la responsabilidad de actitudes no cooperativas en el Congreso. Un sistema de pocos partidos políticos permite al ciudadano distinguir con claridad las acciones y estrategias de su acción política y parlamentaria; pero lo anterior resulta casi imposible en sistemas con una fragmentación extrema, donde los partidos más pequeños pueden asumir comportamientos no cooperativos, sin necesidad de enfrentar los costos de dicha actitud. Así, un sistema de partidos mayormente representativos, constituye una base importante para el surgimiento de conductas políticas responsables. Por estas razones, los legisladores elevaron el umbral a 3% condición para mantener el registro como partido político, reformando la Base fracción I, del artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Candidaturas independientes
Los legisladores consideraron oportuno ajustar el artículo 41 constitucional a efecto de garantizar los derechos y prerrogativas de los candidatos independientes. Se establecieron reglas relativas a financiamiento y acceso a los tiempos en radio y televisión; y a la propaganda política o electoral que difundan candidatos independientes (art. 41-III-A-e) y 41-III-B-c)).
Sanciones por comisión de ilícitos electorales
Se estableció como causal de nulidad de una elección el rebase de los topes de campaña, la utilización de recursos al margen de la norma electoral y la compra de coberturas informativas (aunque con matices que forzaron el PRI y el PRD); o bien por recibir o utilizar recursos de procedencia ilícita o recursos públicos en las campañas (art. 41-VI de la Constitución).
Equidad de género
Los partidos políticos tendrán que garantizar que mujeres ocupen el 50% de las candidaturas a legisladores federales y locales (art. 41-I de la Constitución).
Reflexión final
El Pacto por México se rompió el 28 de noviembre de 2013, cuando el presidente del PRD, Jesús Zambrano, anunció la salida del mismo como una forma de protesta en contra de la forma en que el PRI y el PAN estaban negociando la reforma en materia energética (así como en contra del contenido de dicha reforma). Varios temas del rubro sobre “Gobernabilidad Democrática” del Pacto quedaron pendientes (por ejemplo, la revisión del sistema de “fueros”; la reforma del Distrito Federal, y el tema de medios de comunicación).[7]
Durante su existencia, el Pacto vivió momentos difíciles, en los que las negociaciones se vieron interrumpidas, en un contexto marcado por la intensa lucha político-electoral (en 2013 hubo elecciones en 14 estados de la República, para elegir gobernadores y legislaturas locales). A pesar de ello, el Pacto por México puede ser citado como un ejemplo de cómo el diálogo entre partidos políticos puede resultar en reformas político-electorales importantes en América Latina.
Por último, en cuanto al efecto que en la práctica tendrán las reformas brevemente reseñadas en el presente trabajo, está por verse. El día 7 de junio de 2015 habrá elecciones intermedias para integrar la Cámara de Diputados (federal). Asimismo, en nueve estados se elige gobernador; en 17 estados se elige legislaturas locales; en 16 estados hay elecciones municipales; y en el Distrito Federal hay elecciones en las circunscripciones político-administrativas denominadas “delegaciones”. En particular, será importante ver cómo se comportan los órganos electorales de las entidades federativas, y observar si son capaces de resistir las presiones que sobre ellos pudieran ejercer los gobernadores.
[1] En la actualidad existen diez formaciones que tienen registro como “partidos políticos nacionales”.
[2] Si bien subsisten dentro de dicho partido grupos que se oponen a la negociación con el gobierno priista
[3] Ver el texto del Pacto por México en: http://pactopormexico.org/ .
[4] Me refiero al: “dictamen de las comisiones unidas de puntos constitucionales; de gobernación; de reforma del estado, y de estudios legislativos, segunda, en relación con las iniciativas con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversos artículos de la constitución política de los estados unidos mexicanos en materia política-electoral.” Fechado el 3 de diciembre de 2013.
[5] Nombrado por el voto de las dos terceras partes del Consejo General de INE a propuesta de su presidente.
[6] Esta disposición establece las reglas sobre acceso y uso de medios de comunicación por los partidos políticos y propaganda política.
[7] Muchos otros temas, en otros rubros, también quedaron pendientes: seguridad social universal; cohesión social (cultura, estímulos a creadores, protección del patrimonio cultural); derechos humanos, reformas a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos; derechos indígenas; innovación, ciencia y tecnología; desarrollo sustentable; nueva ley minera; Pacto por el Campo; estrategia para el desarrollo del sur-sureste, además de los acuerdos para la seguridad y la justicia.
