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Las reformas electorales en Panamá: metodología, contenidos y opinión pública
La Comisión Nacional de Reformas Electorales: ventajas y desventajas de la dinámica reformadora panameña
Entre los años 2015 y 2016 se realizará la sexta ola de reformas electorales en Panamá mediante la instalación de una Comisión Nacional de Reformas Electorales (CNRE) convocada por el Tribunal Electoral de Panamá. Desde la transición a la democracia en 1990, la CNRE ha sido convocada.
Desde la transición a la democracia en 1990, el Tribunal Electoral de Panamá ha convocado en seis ocasiones (1993, 1997, 2002, 2005, 2010 y 2015) a una Comisión Nacional de Reformas Electorales (CNRE) para la revisión y redacción de mejoras a la legislación electoral del país. Luego de aproximadamente un año de reuniones semanales –sin contar las reuniones que por su cuenta realizan cada una de las organizaciones participantes- el Tribunal Electoral consolida un anteproyecto de ley que reforma el Código Electoral, que es enviado a la Asamblea Nacional para ser debatido. Es importante subrayar que las propuestas emanadas de la CNRE y presentadas por el Tribunal Electoral no son vinculantes y que la potestad de reformar la legislación electoral la tienen los diputados y las diputadas. Sin embargo, excepto las reformas propuestas en 2011, la Asamblea ha aprobado un porcentaje muy alto de las reformas propuestas.
Al principio, en la CNRE solamente tenían derecho a voz y voto los representantes de los partidos políticos legalmente vigentes. En el año 2010 la sociedad civil consiguió el derecho a cuatro votos ejercidos, según definición del Tribunal Electoral, por las organizaciones no gubernamentales, las universidades, las organizaciones obreras y los gremios empresariales. Participan también en la CNRE con derecho a voz el Órgano Ejecutivo, la Fiscalía General Electoral, la Defensoría del Pueblo, la Asamblea Nacional, cada uno de los partidos políticos en formación, el Foro Nacional de Mujeres de Partidos Políticos, la Asociación de Parlamentarias y ex Parlamentarias, el Frente Nacional para la Defensa de los Derechos Económicos y Sociales, el Foro de las Juventudes y el Foro de las Etnias Indígenas. Las decisiones en la CNRE se toman a través de votaciones por mayoría simple, en las que el Tribunal Electoral decide con su voto en caso que haya empate.
Panamá es el único país de la región que ha institucionalizado un proceso de reformas electorales participativo y periódico. Básicamente, su éxito se debe a que la institución ha sido construida sobre un rasgo de la cultura política del país, que consistía en un incontrolable ímpetu reformador exhibido por las elites durante todo el siglo veinte, cuando reformaban la legislación electoral a conveniencia recurrentemente. Algunas de las ventajas de la institucionalización de este método para la realización de reformas electorales son:
- El aumento de la legitimidad de las reformas, gracias a que las discusiones son incluyentes, públicas y transparentes.
- Adelantarse a posibles escenarios de crisis política desatada por el congelamiento de la legislación electoral.
- La CNRE es en sí misma un espacio de docencia electoral y política, aunque esta posibilidad ha sido poco explotada.
- El mantenimiento de un clima político pacífico, toda vez que, en palabras de uno de los Magistrados del Tribunal Electoral, los asuntos “calientes” son discutidos en momentos “fríos”.
No obstante, también existen desventajas, algunas de estas de ellas desventajas son:
- La ausencia de objetivos claros en los procesos de reforma por la ausencia de una crisis que los marque. Esta ausencia de objetivos es agravada por la laxitud ideológica del sistema de partidos panameño, como lo detectó García Díez (2005), debilidad esta que es compartida por las organizaciones de la sociedad civil.
- La distancia del proceso electoral en el que serían aplicadas las nuevas normas, que puede llevar a que los actores políticos tengan una visión distorsionada de sí mismos cuatro años después.
- La tensión que potencialmente se crea con la Asamblea Nacional que, como se dijo arriba, es la institución facultada para reformar la legislación electoral.
- Aunque la recurrencia de las reformas ha creado un know how muy valioso entre los participantes más veteranos, la apertura a la participación ha provocado también un desnivel de conocimiento de los asuntos electorales y de lo político entre los participantes que a veces dificulta el debate, impide que los actores negocien en igualdad de condiciones y que no necesariamente genera las mejores propuestas.
Todas estas “desventajas” pueden ser neutralizadas o superadas. Quizás las más difícil de neutralizar es la tercera señalada, la tensión entre el rol y las expectativas que crea la CNRE y el rol de la Asamblea Nacional. Se trata de la expresión de la tensión general que hay entre el ejercicio de la ciudadanía política y el ejercicio de la ciudadanía civil. Ambas tienen lógicas distintas, la primera está basada en el principio de representación y la segunda en el de participación. Estas lógicas no son excluyentes, sino más bien complementarias, pero el ámbito de la ciudadanía política está históricamente mucho más avanzado que el civil en sus formalismos de acción, de incidencia y de relación con el Estado. Por su parte, el establecimiento de las rutinas y mecanismos de relación con el Estado de la ciudadanía civil están en proceso de ser formalizados y entendidos.
Contenido de las diferentes olas de reforma
La agenda de reformas de la CNRE ha estado muy marcada por la coyuntura en que fue creada. A mediados de la década de los noventa, la gran necesidad del sistema político panameño en el ámbito electoral era realizar elecciones libres, que los resultados fueran respetados y que el organismo electoral fuera percibido como un ente neutral y confiable. Esta agenda era obvia, además de absolutamente necesaria, si se tienen presente que desde 1903 hasta la transición a la democracia en 1990. Panamá prácticamente nunca había tenido elecciones libres y competitivas, hubiera régimen autoritario o no. La tabla 1 muestra todas las elecciones que se han realizado en Panamá, las intervenciones militares o diplomáticas que dirimieron el resultado, el tipo de elección y el ganador. En la tabla es evidente el cambio que hubo a partir de 1991, al no haber desde entonces ningún tipo de intervención y todas las elecciones han sido ganadas por la oposición.
Tabla Nº 1
Elecciones, intervenciones y ganadores de las elecciones panameñas, 1903-2014
| Año | Elección | Tipo de elección | Tipo de intervención | Ganador |
| 1903 | Pres/Leg | Limpia | Ninguna | — |
| 1906 | Legislativa | Fraudulenta | Ninguna* | Oficialismo |
| 1908 | Presidencial | Limpia | Diplomática de EEUU* | Oposición |
| 1910 | Legislativa | Limpia | Diplomática de EEUU | Oficialismo |
| 1912 | Presidencial | Fraudulenta | Policial panameña / Diplomática de EEUU* | Oposición |
| 1914 | Legislativa | Limpia | Ninguna | Oficialismo |
| 1916 | Presidencial | Fraudulenta | Ninguna* | Oficialismo |
| 1918 | Legislativas | Limpias | Armada de EEUU | Oficialismo |
| 1920 | Presidencial | Fraudulenta | Ninguna | Oficialismo |
| 1924 | Pres./ Leg. | Fraudulenta | Ninguna* | Oficialismo |
| 1928 | Pres./ Leg. | Fraudulenta | Ninguna* | Oficialismo |
| 1932 | Pres./ Leg. | Limpia | Ninguna | Oficialismo |
| 1936 | Pres./ Leg. | Fraudulenta | Policial panameña | Oficialismo |
| 1940 | Pres./ Leg. | Fraudulenta | Policial panameña* | Oficialismo |
| 1944 | Constituyente | Limpias | Ninguna | — |
| 1948 | Pres./ Leg. | Fraudulenta | Policial panameña | Oficialismo |
| 1952 | Pres./ Leg. | Fraudulenta | Policial panameña | Oficialismo |
| 1956 | Pres./ Leg. | Fraudulenta | Ninguna | Oficialismo |
| 1960 | Pres./ Leg | Limpias | Ninguna | Oposición |
| 1964 | Pres./ Leg | Fraudulenta | Ninguna | Oficialismo |
| 1968 | Pres./ Leg | Fraudulenta | Policial panameña | Oposición |
| 1972 | Representantes | Limpia | Militar panameña | Oficialismo |
| 1977 | Plebiscito | Limpia | Militar panameña | Oficialismo |
| 1978 | Representantes | Limpia | Militar panameña | Oficialismo |
| 1984 | Pres/Leg | Fraudulenta | Militar panameña | Oficialismo |
| 1989 | Pres/Leg | Anuladas | Militar panameña | — |
| 1991 | Leg. parciales | Limpia | Ninguna | Oposición |
| 1992 | Referéndum | Limpia | Ninguna | Oposición |
| 1994 | Pres/Leg. | Limpia | Ninguna | Oposición |
| 1998 | Referéndum | Limpia | Ninguna | Oposición |
| 1999 | Pres./Leg. | Limpia | Ninguna | Oposición |
| 2004 | Pres./Leg. | Limpia | Ninguna | Oposición |
| 2006 | Referéndum | Limpia | Ninguna | — |
| 2009 | Pres./Leg. | Limpia | Ninguna | Oposición |
| 2014 | Pres./Leg. | Limpia | Ninguna | Oposición |
Fuente: Elaboración propia. *La intervención fue solicitada por el gobierno o la oposición panameña.
La gran mayoría de las reformas electorales que ha propuesto la CNRE y que han sido aprobadas por la Asamblea Nacional pertenecen a la dimensión de gobernanza electoral, quedando rezagadas las reformas de dimensiones intrapartidistas e interpartidistas. Esta afirmación merece matices, ya que los asuntos de gobernanza electoral son más numerosos que los de las otras dos dimensiones. No obstante, una reforma intrapartidista como la exigencia de cuotas para la postulación de mujeres, aunque aparece como reforma propuesta en la CNRE y aprobada en la Asamblea Nacional es, como ha sido documentado, una ley muy mal diseñada.
También hay que tener en cuenta que, por ejemplo, la modificación profunda de las circunscripciones implica realizar reformas constitucionales, lo que está fuera del ámbito de intervención regular de la CNRE. Sí ha habido reformas a la fórmula electoral utilizada en las circunscripciones plurinominales, pero han sido superficiales. En todo caso, la CNRE mantiene un déficit evidente de reformas electorales de tercera generación que empoderen a la ciudadanía, atienadn particularmente las necesidades electorales de las mujeres, las juventudes y los indígenas, por ejemplo, y faciliten la expresión de la diversidad sociopolítica del país. La tabla 2 muestra las reformas electorales realizadas en Panamá desde 1992 hasta 2013.
Tabla Nº 2
Reformas electorales en Panamá, 1992-2013
| Año | Reformas Electorales |
| 1992 | 1. Facilitan la inscripción de adherentes a los partidos en formación.2. Se organizan legalmente los delegados electorales.3. Se hace obligatorio poner a orden del Tribunal Electoral (TE) la flota vehicular. |
| 1993 | 1. Boleta única de votación.2. Se elimina el voto de los partidos en las mesas de votación.3. Se modificó la fórmula de elegir legisladores, que sería en base a votos del candidato sin restar votos al partido que sacó la curul o ½ cociente.4. Candidatos que sean funcionarios de alto rango, con mando y jurisdicción; deberán renunciar 6 meses antes de las elecciones.5. Alcaldes del país serán elegidos por el voto popular a base de un sistema de mayoría simple.6. Mayor autonomía financiera al Tribunal Electoral.7. Traspaso de mando de la Fuerza Pública al Tribunal Electoral, seis días antes de las elecciones, y hasta la proclamación del Presidente de la República.8. Se le quitó al Tribunal Electoral la facultad de decretar de oficio la nulidad de las elecciones.
9. Fuertes penas en contra de las personas que interpongan impugnaciones temerarias. 10. Se crea el término Padrón Electoral, registro permanente de los votantes en todo el país. 11. Se limitó la tarifa especial de la que gozarían los partidos políticos de los medios de comunicación al hacer su propaganda electoral. 12. Se aumentó de seis a diez mil balboas anuales las contribuciones deducibles del impuesto sobre la renta. |
| 1997 | 1. Se facultó al Tribunal Electoral para realizar los estudios para establecer el voto de los panameños en el extranjero.2. Obligatoriedad de los Partidos Políticos, de realizar elecciones primarias para postular al candidato a la Presidencia de la República.3. Se instituyó el Consejo Nacional de Partidos Políticos (CNPP), integrado por todos los partidos políticos.4. Se dictaron normas para el fortalecimiento administrativo del Tribunal Electoral.5. Subsidio estatal directo a los Partidos Políticos y candidatos independientes.6. Normas para regular la propaganda electoral y las encuestas de opinión pública.7. Los partidos deben garantizar que, en sus elecciones internas o postulaciones, el 30% de los precandidatos deben ser mujeres.8. Normas para agilizar las postulaciones y las proclamaciones.
9. Los suplentes de los legisladores son personales y corren la misma suerte que el principal con el que se postulan. 10. Normas para la elección de los Diputados al Parlamento Centroamericano (PARLACEN). 11. Normas sobre los partidos en formación para flexibilizar su proceso de inscripción de adherentes. 12. Nuevas normas y se reordenó el tema penal electoral. |
| 2002 | 1. Reglamentación para hacer más estrictos los criterios de residencia electoral.2. Suspenden cambios de residencia para Padrón Electoral preliminar, se amplía a un año antes de las elecciones generales.3. Se reduce al 4% el porcentaje de votos obtenidos en las elecciones para inscribir o substituir un partido.4. Suspensión de inscripción de adherentes a los Partidos Políticos por el TE, durante los años en que se celebren elecciones generales o consultas populares.5. Juntas Circuitales Presidenciales separadas para agilizar conteo.6. Se reduce el número de funcionarios del Tribunal Electoral en las Corporaciones Electorales.7. Los subsidios preelectoral que no se utilicen pasarán al fondo del subsidio post-electoral.8. El dinero proveniente del subsidio y los bienes adquiridos, no podrán ser objeto de secuestro o embargo.
9. Las tarifas de estas propagandas tendrán que ser iguales para todos los partidos políticos y candidatos. 10. Obligatoriedad de los partidos políticos de registrar las contribuciones. 11. Eliminación de primarias presidenciales y del voto secreto. 12. Los partidos políticos determinaran si un candidato puede optar a uno o más cargos de elección popular por el mismo partido. 13. El candidato que pierda en un partido la postulación a un cargo de elección popular, no podrá ser postulado por otro partido. 14. Presentación de postulaciones mediante Memoriales firmados. Se facilita la presentación de las postulaciones por medio del internet. 15. Los candidatos principales y suplentes de libre postulación, no podrán ser postulados por los partidos políticos. 16. Listas no idénticas de candidatos, que facilitan las alianzas y ayuda a los partidos minoritarios; estos podrán postular candidatos comunes a legislador. 17. Se elimina el tope de 500 votantes por mesa. 18. Las escuelas particulares podrán ser escogidas por el TE como centros de votación. 19. Se agilizo el proceso de escrutinio de votos. 20. Se eliminó el requisito de estampar la huella digital y colocar la dirección de las personas que firman el acta. Se pueden elaborar actas por medio tecnológicos modernos. 21. Se eliminó que en los circuitos plurinominales al menos un candidato debía ser mujer. Se aprobó que del subsidio estatal dado a los partidos políticos (25% de la anualidad respectiva), un 10% lo deben dedicar a la capacitación del género femenino. 22. Compensación de dos o tres días libres remunerados a quienes actúen como miembros de las Mesas de Votación y Juntas de Escrutinio. 23. Se establecen sanciones morales a los partidos políticos que inscriban adherentes por prebendas. 24. Se establecen juzgados penales electorales de primera instancia; y tres juzgados regionales. 25. Se adoptaron medidas para impedir el crecimiento innecesario de la Asamblea Legislativa, crecerá de 71 a 78 legisladores. 26. Las votaciones no podrán iniciarse antes de las 7 a.m. 27. El Decreto Reglamentario de las Elecciones se promulgará en el Boletín Electoral, por lo menos un año antes de las elecciones. 28. Los partidos políticos podrán publicar en el Boletín Electoral de forma gratuita. 29. Los partidos políticos y las organizaciones de la sociedad civil podrán solicitar al Tribunal Electoral orientación y capacitación. 30. Se norma registrar las encuestas y “Exit Polls” tres días después de publicadas. 31. Se adopta el sistema de Transmisión Extraoficial de Resultados. 32. Delitos vs libertad y pureza del sufragio, libertad, honradez y eficacia. 33. Sanción a partidos y candidatos que no registren las contribuciones que reciban. 34. Poder de suspender a funcionario llamado a juicio. 35. Más expedito el manejo de presupuesto del Tribunal Electoral. 36. Se incluyen en el Código Electoral normas del Código Judicial y Código Penal. 37. Cambios en la norma del Código Electoral sobre revocatoria de mandato. |
| 2006 | 1. Se pasa de Residencia Electoral a Residencia Restrictiva2. Voto en el extranjero, pero sólo para el cargo de Presidente y Vicepresidente.3. Voto en hospitales, Asilos; y Cárceles, permitido a los no condenados.4. No tienen derecho a voto las personas que han renunciado a la nacionalidad panameña o hayan adquirido otra nacionalidad sin derecho por nacimiento.5. Las personas que pertenezcan a la Junta de mesa, podrán ejercer su voto únicamente para Presidente y Vicepresidente de la República; sino pertenecen a la mesa que les corresponde trabajar.6. Se excluirá del Padrón Electoral a las personas que no hayan ejercido el sufragio en tres consultas populares consecutivas.7. La publicación del Boletín se hará a través del sitio de internet del Tribunal Electoral.
8. Se reorganizo y se incorporaron nuevas figuras al listado de los cargos oficiales que generan impedimento para aspirar a cargos de elección popular. 9. Parámetros para elegir autoridades a lo interno de los partidos y para postular a los diferentes cargos de elección popular. 10. Elección por Votación Secreta a los dignatarios de los directorios u otros organismos, por medio de elecciones directas o Convenciones. 11. Se reemplaza el concepto de susidio estatal por el de financiamiento público. 12. A los partidos se les mantiene un financiamiento pre y post electoral. El financiamiento post electoral será un aporte fijo igualitario de 20%, para fortalecimiento interno de los partidos políticos. 13. En adición, cada partido recibirá un aporte en base a un promedio de los votos obtenidos. 14. Topes en los gastos de las campañas electorales. 15. Topes en las donaciones privadas y aportes individuales, incluyendo bienes y servicios. No existirán donaciones anónimas. 16. Límite de tiempo para hacer propaganda electoral, tanto para las elecciones primarias y las generales. 17. Se prohíbe la realización de proselitismo político desde el jueves a la media noche. 18. Registro previo de Encuestadoras, y profesionales que trabajen para ellos, idóneos. 19. Obligatoriedad de elecciones primarias para escoger al candidato a Presidente a la República; la elección de los candidatos a los demás cargos, dependerán de los estatutos de cada partido. La votación será secreta. 20. Candidato que pierda en una elección primaria no puede ser postulado por otro partido o de forma independiente. 21. Se establece la libre postulación para el cargo de Diputado. 22. Claridad en la definición de Fuero Laboral Electoral. Mejoras en el artículo del Fuero Penal Electoral. 23. En el residuo, en caso de alianzas, la curul es para el partido al cual pertenece el candidato. 24. Se recogen las diversas formas como se puede convocar una Asamblea Constituyente Paralela. 25. Se establecen las formas por medio de las cuales un partido puede revocarle el mandato a un Diputado. 26. Se establece 71 diputados fijos. 27. Se realiza el reordenamiento circuital, de 41 a 38 circuitos. 28. Se elimina el “Llanero Solitario”. |
| 2010 | 1. Reforma y derogación de la revocatoria de mandato. |
| 2012 | 1. Postulaciones múltiples de un miembro de partido político y no exigencia de renuncia cargo directivo para postularse. |
| 2. Aumento del financiamiento para candidaturas por libre postulación. | |
| 3. Procedimiento para el tratamiento de denuncias a la publicidad electoral. | |
| 4. Creación de las secretarías de la mujer en los partidos para convalidad el cumplimiento de cuotas en primarias. | |
| 5. Reconocimiento de la libre postulación presidencial y posible endoso por partidos. | |
| 6. Limitación a las alianzas de las postulaciones comunes entre partidos. | |
| 7. Eliminación del voto “en plancha” | |
| 2013 | 1. Restablecimiento de la revocatoria de mandato. |
| 2. Prohibición de postulaciones comunes en las circunscripciones plurinominales y para concejales. |
Un nada pequeño dilema de la democracia: criterios expertos v.s. opinión pública
¿En un proceso para la reforma de la legislación electoral debe prevalecer el criterio experto –incluyendo a los partidos y miembros de la sociedad civil- o el criterio de la ciudadanía? Este es un dilema que enfrenta un proceso participativo de reforma como el panameño, aunque si se quiere la interrogante podría plantearse a todos los casos. No parece haber una respuesta fácil.
Debido a que casi todas sus circunscripciones legislativas son pequeñas, a un alto umbral para obtener representación, a una fórmula electoral muy desproporcional y, fuera de los aspectos elementales, un financiamiento privado de campañas electorales muy opaco y sin límites, el sistema electoral panameño ha sido caracterizado como fuertemente mayoritario y excluyente (Brown Araúz 2010; Guevara Mann 2004; Sonnleitner 2010; Valdés Escoffery 2002). Los resultados de esas características han sido bien expuestas por numerosos autores: particularismo, clientelismo, personalismo, corrupción, entre otros.
Las reformas planteadas por el Tribunal Electoral, especialistas (Brown Araúz 2010, Sonnleitner 2010, Sanmartín 2008) y organizaciones de la sociedad civil para neutralizar los efectos indeseables del sistema electoral van desde el aumento del tamaño y magnitud de las circunscripciones, la adopción de una fórmula electoral más proporcional, establecer la obligatoriedad de paridad de género en las postulaciones, el aumento del financiamiento público o la eliminación total del financiamiento privado, el acceso equitativo a los medios de comunicación a través de la compra de espacios por el Tribunal Electoral y la disminución del periodo de campaña, entre muchas otras.
No obstante, la ciudadanía panameña no parece preferir las mismas medidas, al menos no con la misma intensidad y, en algunos casos, las rechaza aplastantemente. Es el caso de las medidas afirmativas en favor de la participación de las mujeres. Intentando captar la preferencia de las ciudadanía por las medidas afirmativas para aumentar la presencia de mujeres en las instituciones de representación política panameñas, se pidió en una encuesta de 2009 elegir entre dos frases, obteniendo el 69% de las preferencias la que decía que “las mujeres tienen los mismos derechos de los hombres y si no participan más (en política) es porque no quieren”. El 26.5% eligió la frase “hay discriminación y hacen falta leyes especiales que incrementen la participación de las mujeres”.
En el mismo año, algo parecido sucedía al preguntar por el financiamiento de las campañas. Al preguntar por el financiamiento completamente público de las campañas, solamente el 14.6% prefirió esa opción, mientras el 41% lo prefirió “mixto” (público privado) pero regulando más el financiamiento privado (transparente y con “topes”). En 2014, con datos de LAPOP obtenidos gracias a las preguntas sugeridas y formuladas por miembros del Centro de Iniciativas Democráticas (CIDEM) de Panamá, se verificó que el clima de opinión sobre el financiamiento cambió y se alejó un poco más del criterio experto. El 41.7% piensa que las campañas electorales deben financiarse solamente con dinero privado y el 26.8% con un esquema mixto. La gráfica 1 contiene esos porcentajes.
Fuente: LAPOP 2014.
Cuando se trata de las primarias para elegir candidatos, las opiniones expertas tienden a desaconsejar las primarias abiertas –de hecho, en Panamá siempre han sido cerradas- pero la opinión mayoritaria de la ciudadanía es distinta. La Gráfica Nº 2 muestra los porcentajes de respuestas a la pregunta sobre quiénes deberían votar en las primarias.
Fuente: LAPOP 2014.
Un dato más de opinión pública en el tema de primarias. La opinión experta sobre las ventajas y desventajas de las primarias está llena de matices. Por su parte, las respuestas de la ciudadanía panameña podrían también tenerlos, porque parece estar dividida entre la preferencia por la “unidad” y el orden en los partidos y la participación de los miembros en la decisión de quiénes son sus candidatos. La siguiente gráfica muestra algunos datos al respecto.
Fuente. LAPOP 2014.
En todo caso, independientemente de qué criterios prevalezca, el peso de la opinión pública tendría que ser un factor importante a tomar en cuenta para reflexionar sobre la legitimidad y pertinencia de una reformas electorales en el sinnúmero de temas que contienen.
Análisis de Harry Brown
