Profesor
Universidade de Fortaleza (UNIFOR), Fortaleza (Ceará, Brasil)
El «eterno retorno» de la reforma política en Brasil
Introducción
Tema recurrente en el debate político-institucional brasileño es el de la reforma política. Tenida como la “madre de todas las reformas” que se establecen para el país, se nota cuasi-unanimidad cuando se trata de la problemática del país. Entretanto, quizás no exista algo que divida tanto, cuando se pasa del abstracto al concreto, del discurso a la praxis, de la fantasía a la efectividad que la reforma política.
Se destaca también la contradicción observada pues de un lado se desarrolló en el país una descreencia en relación a los mecanismos de representación político, tales como elecciones, partidos y legislativos, eso tanto en el lenguaje intelectual cuanto en el popular. Por otro lado, una serie de acontecimientos recientes, “llevó parte de la élite brasileña para el extremo opuesto, un optimismo por vez panglosiano, a la luz del cual nuestra historia política se transfiguró en notable desfile de sabiduría y virtud cívica”, lo que provocaría la disyunción, con evidente trazo peyorativo, en las categorías “neopanglosianismo politológico” o “neooliquarquismo” (LAMOUNIER, 2005, p.14 y 15). La primera categoría clasificaría los que están satisfechos con el proceso político; y la otra, los que quieren reformar el sistema político para dejarlo a la imagen y semejanza de sus parcialidades.
El voluntarismo de las elites políticas respecto a la reforma política, no es compartido, de modo general, por la academia. Fabiano Santos (2007, p. 61), por ejemplo, resalta que “el sistema político brasileño, a pesar de las apariencias, funciona de manera satisfactoria”, pues si tiene “un sistema partidario estabilizado, con tasas de volatilidad cadentes, girando en torno de cuatro a cinco partidos en equilibrio de condiciones, y que expresa la pluralidad social radicada en la sociedad”, además de “una disputa presidencial más estabilizada aún, basada en torno a dos bloques, uno de centro-izquierda y otro de centro-derecha, que se alternan y seguirán a alternarse en el poder, principalmente y a la medida que la radicalización di espacio al buen censo y a la disputa en torno de una agenda para el país”.
Diagnostico muy diferente del defendido, por ejemplo, por el diputado Alexandre Cardoso (1997, p. 10), que afirma que “el actual y agotado modelo político- electoral es el principal ingrediente del desprestigio y de la corrupción en el parlamento brasileño en todas las esferas”, pues es “un modelo en que el voto en el candidato ‘A’ elige el candidato ‘B’. Solamente seis por ciento de los candidatos atingen el cociente electoral, en cuanto el restante se beneficia de votos ajenos”. De este modo, todo colaboraría para cristalizar un “tipo de política, [que,] aliado a la manipulación de la asistencia social es responsable por la elección de ‘simpatizantes’ del narcotráfico, del robo de cargas y del tráfico de armas”.
Bruno Reis (2007, p. 81) resume el paradojo existente entre los humores de la opinión pública y los de la academia. Existe así, “un mal-estar difuso, que se revela principalmente en diagnósticos pesimistas de coyuntura, escepticismo cuanto al futuro, cinismo generalizado en las calles cuanto a los políticos”, en contradicción con “el creciente optimismo que predomina en los diagnósticos académicos del régimen”.
La historia de “larga duración” de la reforma política
Antônio Pereira Pinto, publicista de la época del Imperio, en la obra Reforma política, ya registraba que “desde la primera legislatura (1826) se iniciaron en ambas cámaras luminosos proyectos tendentes a regular el proceso de elecciones” (1923, p. 12). José de Alencar (1977, p. 424), también teórico de la democracia representativa y proporcional y fino observador de la escena política brasileña, exasperado delante de tantas y siempre incompletas mutaciones en el sistema electoral, advertía en discurso pronunciado, en 1874, en la Cámara de los Diputados:
Algunos sinceramente hacen como un médico que agotado su recetario, cuando el enfermo gime, le manda que “cambie su almohada”. La elección directa es la almohada disponible. Tenemos probado los círculos, los triángulos, diversas formas de manipulación. Falta la elección directa; es la almohada para el enfermo que no tiene reposo.
Los tiempos pasaron y, desde la constatación de aquel parlamentar cearense, la vida política brasileña también pasó por muchas vicisitudes. Recientemente, de los años ochenta del siglo pasado hasta ahora, se construye un experimento que, a pesar de los pesares, coloca el País en la senda de las democracias. Entre tanto, hay un constante y progresivo discurso y esfuerzo en el sentido de provocar cambios, a veces radicales, del sistema político.
Principales proyectos de reforma política en el Congreso Nacional [1]
En la legislatura de 1995 – 1998, tramitó en el Congreso Nacional, teniendo como relator el senador Sérgio Machado (PMDB-CE), un proyecto de reforma considerando los siguientes aspectos del sistema político: sistema electoral; fidelidad partidaria; partido nacional y desempeño electoral; domicilio electoral y filiación partidaria; duración del mandato de senador; fechas de pose; voto facultativo; divulgación de pesquisas electorales; inmunidad parlamentar; número de vereadores; suplentes de senadores; y financiamiento de campañas (MORAES, 2005).
En la siguiente, 1999-2002, con el objetivo semejante, se crió una comisión especial en la Cámara de los Diputados, presidida por el diputado Alexandre Cardoso (PSB-RJ) y relatada por el diputado Ronaldo Caiado (PFL-GO). El relator propuso examen de los siguientes temas básicos: financiamiento de campaña electorales; fidelidad partidaria; domicilio electoral; filiación partidaria; sistema electoral, listas; alianzas partidarias, limites; propaganda de los partidos políticos, pesquisa; y causas de ilegibilidades, renuncia. Esto sin perjuicio de la análisis de otras cuestiones como la atinente al pacto federativo y la relativa a la organización de los poderes (MORAES, 2005).
En 2007, la Cámara de los Diputados aprobó el régimen de urgencia para el Proyecto de Ley nº 1.210 que trataba de la reforma política. El proyecto tenía pretensiones grandes, disponiendo sobre las pesquisas electorales, el voto de leyenda en listas partidarias preordinadas, la institución de federaciones partidarias, el funcionamiento parlamentar, la propaganda electoral, el financiamiento de campaña y las alianzas partidarias. En la visión de los subscritores del proyecto, se pretendía encaminar solución para los problemas siguientes, que requerían soluciones más urgentes: “ a) la “falsificación” del sistema electoral causada por las alianzas partidarias en las elecciones proporcionales; b) la extrema personalización del voto en las elecciones proporcionales, de la cual resulta la debilidad de las agremiaciones partidarias; c) los crecientes costos de las campañas electorales, que tornan su financiamiento dependiente del poder económico; d) la excesiva fragmentación del cuadro partidario; e) las intensas migraciones entre las leyendas, cuyas bancadas en el Legislativo oscilan sustancialmente a lo largo de las legislaturas”.
En febrero de 2011 fue instalada la Comisión Temporaria en el Senado Federal, con la finalidad de elaborar anteproyecto de reforma política. Acabando con las discusiones temáticas en 7 de abril del mismo año, la Comisión debatió diversas cuestiones que, para fines de análisis pueden ser divididas en tres grupos: reglas debatidas y no cambiadas, se limitando a la convalidación de su actual tenor; reglas cambiadas de bajo impacto en la percepción de los electorales y reglas que cambian profundamente el actual sistema político.
Fueron debatidas, optando la Comisión por su manutención, las reglas referentes a la obligatoriedad del voto; fidelidad partidaria; domicilio electoral de por lo menos un año en la circunscripción por la cual el candidato pretende disputar las elecciones, además de filiación partidaria por el mismo periodo. Fueron mantenidas también las reglas referentes a la cláusula de desempeño (el partido debe elegir como mínimo tres representantes, de Estados diferentes, a la Cámara de Diputados, para poseer funcionamiento parlamentar) y propaganda partidaria (en el tocante al condicionamiento del tiempo controlado en radio y TV proporcional al número de representantes electos para la Cámara Federal). De los trabajos de la Comisión resultó un conjunto de anteproyectos – propuestas de enmiendas constitucionales y de proyectos de leyes.
Por su vez, por Acto de la Presidencia de la Cámara de los Diputados, de 9 de Julio de 2013, se crió “Grupo de Trabajo destinado estudiar y presentar propuestas referentes a la reforma política y a la consulta popular sobre el tema”, sobe la coordinación del diputado Cândido Vaccarezza (PT-SP).2 Como resultado fue elaborada la Propuesta de Enmienda a la Constitución nº 352/13, que cambia los artículos 14, 17, 27, 29, 45 y 121 de la Constitución Federal, para:
– tornar el voto facultativo;
– disponer sobre el financiamiento de campañas electorales;
– establecer cláusulas de desempeño para candidatos y partidos, plazo mínimo de filiación partidaria y criterios para el registro de los estatutos del partido en el Tribunal Superior Electoral;
– determinar la coincidencia de las elecciones y la prohibición de la reelección para cargos del Poder Ejecutivo;
– regular las competencias de la Justicia Electoral;
– someter a referéndum los cambios relativos al sistema electoral.
Aún en 2013 fue propuesto el Proyecto de Ley nº 6.316, que dispone sobre el financiamiento de las campañas electorales, el sistema de elecciones proporcionales y la forma de suscripción de las proposiciones legislativas de iniciativa popular, cambiando el Código Electoral (Ley nº 4.736/1965), la Ley de los Partidos Políticos (Ley nº 9.504/1997) y la Ley nº 9.709/1998. El proyecto en tela consolida propuestas de Coalición Democrática por la Reforma Política y Elecciones Limpias, movimiento constituido por más de cuatro decenas de entidades de la sociedad civil, entre las cuales, la Conferencia Nacional de los Bispos de Brasil (CNBB) y la Orden de los Abogados de Brasil (OAB). En suma, las principales reivindicaciones de la Coalición, vertidas en proposiciones legislativas son:
– instauración del financiamiento público para las campañas electorales;
– prohibición del financiamiento electoral por personas jurídicas;
– permisión de contribución individual obedeciendo al techo de R$ 700,00 y no ultrapasando el límite de 40% de los recursos públicos recibidos por los partidos y destinados a las elecciones;
– adopción del sistema electoral de voto en listas preordinadas;
– garantía de alternancia de géneros en las listas;
– reglamentación de los instrumentos de la democracia directa o participativa;
– realización de legislación capaz de fortalecer los partidos, fortalecer suyas instancias decisorias, imponer programas partidarios efectivos y vinculantes, asegurar la fidelidad partidaria y considerar el mandato como perteneciente al partido;
– creación de instrumentos “eficaces” direccionados a los segmentos sub-representados (afro descendientes, indígenas etc.)
– previsión de instrumentos “eficaces” para asegurar el amplio acceso a los medios de comunicación e impedir la propaganda electoral ilícita.
En la legislatura iniciada este año, el nuevo presidente de la Cámara, Eduardo Cunha (PMDB-RJ), crió una comisión especial para apreciar la PEC nº 53/2013, anunciando que creará otra comisión “para discutir un conjunto de proyectos que son de naturaleza de leyes ordinarias, para aquellos que no tengan participación con enmiendas y que no tengan decisión de la comisión para constitucionalizar puedan ser llevados al Plenario para ser votado simultáneamente (sic) (Brasil, Cámara de los Diputados, on line). La Comisión compuesta por 34 parlamentares tiene como presidente el diputado Rodrigo Maia (DEM-RJ), y Marcelo Castro (PMDB-PI) como relator, quedando a primera vice-presidencia para el PT y la segunda para el PSDB.
La reforma política por la legislación y por la “vía judicial”
Independientemente de las tentativas integrales de reforma política, no puede pasar desapercibido el conjunto de transformaciones en la orden constitucional inaugurada en 1988, relativo al sistema político. Tales mutaciones, realizadas de manera incremental tienen atingido, algunas veces, puntos centrales de tradición político-constitucional nacional, como fue el caso de la introducción, en 1997, del mecanismo de la reelegibilidad de mandatarios del Poder Ejecutivo. Por su vez, también, la legislación infraconstitucional tiene tratado de temas atinentes a la reforma política.
Se acrece que la reforma política se hace, también, por la creciente judicialización de la política, y, en el límite, por el activismo del Tribunal Superior Electoral y del Supremo Tribunal Federal. Recurrentemente, materias político-electorales y político-partidarias, como verticalización de elecciones, fidelidad partidaria, mandato parlamentar, financiamiento, son objetos de decisiones judiciales, con la afirmación de una “vía judicial” de reforma política (MORAES, 2011).
Consideraciones finales
Evidentemente, se identifican distorsiones en el funcionamiento de las instituciones políticas brasileñas, cabiendo muchas veces modificarlas para que se eviten las consecuencias negativas asociadas a las mismas y, sobre todo, para que se estanque la difusión de la idea de la “anti-política”, que se siembra el sentimiento de que el ejercicio de la política está asociado, siempre, a corrupción.
Sin embargo, el ensayo de democracia que se prueba desde mediados de la década de 1980 presenta éxito. En verdad, el proceso político brasileño, aunque enfrente problemas y dilemas, tiene caminado en sentido de evitar conflictos disruptivos que marcaron perversamente la evolución político-constitucional anterior a 1988. Además, el cuero de conocimientos acumulados más recientemente en Brasil cuestiona mucho de lo que se afirmó tradicionalmente sobre el sistema político nacional y, sobre todo, pone por tierra juicios que, sin la debida base empírica, orientan la discusión de reforma política.
De hecho, Brasil nunca fue tan democrático como ahora, y el espectro que ronda la estabilidad del proceso democrático no es lo de la entropía ni lo del exceso de exclusión (SANTOS, 2011). Así, la fijación en la reforma política tiene, entre otras consecuencias, un efecto-distracción sobre la pobreza, la desigualdad, la exclusión social y los dramáticos niveles de criminalidad y violencia, a par de los bajos niveles del que Power (2010, p. 18) denomina “apoyo actitudinal en relación a la democracia”. Por todo, parece que el mejoramiento – por cambios incrementales – del presidencialismo, del sistema de representación proporcional, del federalismo y de la separación tripartita de los poderes, que son elementos ya tradicionales en la política brasileña, debe ser el hilo conductor de la reforma política.
Referencias
ALENCAR, José de. Discursos parlamentares. Brasília: Câmara dos Deputados, 1977.
CARDOSO, Alexandre. Reforma política: prioridade da democracia. Plenarium, Brasília, nº 4, p.10-13, 2007.
LAMOUNIER, Bolívar. Da Independência a Lula: dois séculos de política brasileira. São Paulo: Augurium, 2005.
MORAES, Filomeno. A Constituição do Brasil de 1988 e a reforma política. In: ROCHA, Fernando Luiz Ximenes; MORAES, Filomeno (Org.). Direito Constitucional contemporâneo: estudos em homenagem ao Professor Paulo Bonavides. Belo Horizonte: Del Rey, 2005. p.173-187.
ROCHA, Fernando Luiz Ximenes; MORAES, Filomeno (Org.). Contrapontos: democracia, república e constituição no Brasil. Fortaleza: Edições UFC, 2010.
PINTO, Antonio Pereira. Reforma política. Brasília: Ed. UnB, 1983.
POWER, Timothy. Optimism, pessimism, and coalitional presidentialism: debating the institutional design of Brazilian democracy. Bulletin of Latin America Research, Oxford, v. 29, nº 1, p.18-33, 2010.
REIS, Bruno P. W. O presidencialismo de coalizão sob pressão: da formação de maiorias democráticas à formação democrática de maiorias. Plenarium, Brasília, nº 4, p.80-103, 2007.
SANTOS, Fabiano. Agenda oculta da reforma política. Plenarium, Brasília, nº 4, p.60-69, 2007.
______. Um elogio ao Tiririca: o perigo da oligarquização ronda a nossa democracia. Insight Inteligência, Rio de Janeiro, p.81-90, jul./ago./set. 2011.
[1] Los datos fueron encontrados en las siguientes páginas web oficiales: http://www.presidencia.gov.br/legislacao, http://www.senado.gov.br e http://www.camara.gov.br.
