La reelección presidencial en América Latina
Guadalupe Salmorán
guadalupe.salmoran@unam.mx
@GpeSalmoran
IIJ-UNAM
Contrariamente a las reformas políticas emprendidas por la mayoría de los países latinoamericanos en la década de 1980, la reelección presidencial ha ido ganando terreno en los últimos años. El consenso respecto a la prohibición y/o limitaciones a la reelección como instrumento que facilitaría la transición democrática en la región parece haberse debilitado. En la década de 1990, se registraba una política restrictiva e, incluso, prohibicionista de la reelección presidencial en la región. Sin embargo, en las últimas tres décadas, parece haberse encaminado hacia una política permisiva de la reelección presidencial.
Para finales del siglo XX, la mayoría de los países latinoamericanos había establecido esquemas de reelección diferida (no consecutiva o no inmediata) del cargo de presidente; según el cual un expresidente puede ser reelegido para un nuevo mandato, siempre que haya transcurrido uno (o dos) periodos de gobierno durante los cuales no puede presentarse como candidato. Para el año 1998, países como Bolivia, Chile, Ecuador, El Salvador, República Dominicana y Uruguay permitían la reelección tras un periodo. Mientras que Nicaragua (1998) y Panamá exigían un intervalo de dos períodos (Nohlen et. al. 2007: 289-90).
En algunos otros países la reelección presidencial estaba proscrita en dos de sus variantes más importantes: la no reelección inmediata (o consecutiva), como en Bolivia, Ecuador, Nicaragua y Venezuela y la no reelección definitiva (o prohibición absoluta) en países como Costa Rica, Guatemala, Honduras, México y Paraguay (Nohlen et. al. 2007: 289) .
Por el contrario, actualmente se observa una tendencia entre los países latinoamericanos a modificar sus reglas constitucionales para relajar e, incluso, eliminar los límites temporales del cargo presidencial (Ver datos del Proyecto de Reformas Políticas). Desde principios del siglo XXI, varios países han adoptado medidas más permisivas para la reelección presidencial: ya sea eliminando las proscripciones a la reelección, adoptando la reelección inmediata o, incluso, eliminado las restricciones para postularse indefinidamente al cargo (Zovatto y Orozco 2008: 95-97; Penfold et al. 2014: 542; Treminio 2015: 149).
La reelección inmediata abre la posibilidad de la reelección para un periodo adicional (o más) de manera consecutiva, pero siempre existe un límite temporal al ejercicio del poder. Tal y como sucede en Argentina (1994), Brasil (1997), Colombia (2005), Perú (1993) y, más recientemente en) Ecuador (2008), Bolivia (2009) y República Dominicana (2015). Mientras que la reelección indefinida, como su nombre lo indica, no prevé límite temporal alguno para que los mandatarios, si así lo desean, participen en los comicios para aspirar a un nuevo periodo. Este es el caso de Venezuela (2009) y Nicaragua (2014) así como también el intento fallido en Ecuador (2015).
En los últimos años, los presidentes y presidentas que han intentado modificar los límites a sus períodos han tenido éxito en aproximadamente el 70 por ciento de los casos (Penfold et. al. 2014: 544). Los mandatarios han contado con los mecanismos institucionales y políticos para hacer avanzar sus propuestas: ya sea porque cuentan con altos niveles de consenso popular o, bien, porque tienen el control de los congresos y/o aparato judicial (Corrales 2008; Penfold 2010). Los cambios para permitir la reelección presidencial – además de las reformas constitucionales y legales – también se han realizado por vía de interpretaciones judiciales como en Nicaragua (2010), Costa Rica (2003), Honduras (2015) o Bolivia (2017).
La reelección del presidente: ¿una figura democrática o antidemocrática?
Existe un debate abierto sobre las bondades y/o perjuicios de la reelección presidencial, tanto inmediata como ilimitada, para el funcionamiento de la democracia. ¿La reelección favorece la rendición de cuentas del presidente o fortalece de alguna manera el presidencialismo en América Latina? ¿La reelección es una oportunidad de los electores para castigar y/o premiar el desempeño de los mandatarios en la dirección del país o se trata de una vía para incrementar el poder de los ejecutivos al ayudarlos a mantenerse más tiempo en el cargo e incluso enquistarse en la silla presidencial?
En la literatura comparada, no hay un consenso unánime sobre el tema. En líneas generales se puede sostener que las posiciones oscilan en dos polos opuestos: quienes estiman que la reelección, ya sea consecutiva o ilimitada, es un mecanismo contrario al juego democrático (OEA 2017) y aquellos que no consideran dicha figura como algo negativo para el funcionamiento de la democracia (Ginsburg et. al. 2011).
Los siguientes son algunos de los lugares más comunes entre los detractores y defensores de la reelección presidencial.
En contra:
• Dificulta (cuando no obstaculiza) la alternancia en el poder (Nohlen et. al. 2007: 288; Zovatto 2011).
• Favorece el personalismo (o caudillismo) en el ejercicio del poder (Casas-Zamora et. al. 2016: 40; Zovatto y Orozco 2008: 98).
• Ofrece una ventaja injustificada al presidente que se postula nuevamente en los comicios respecto de los demás candidatos ordinarios (Przeworski 2010; Thompson 2012: 279-288).
A favor:
• Mejora la rendición de cuentas de los presidentes, al permitir al electorado enjuiciar – positiva o negativamente – a un gobierno (Penfold 2010; Serrafero 2011; Zovatto y Orozco 2008: 99; Penfold et. al. 2014: 549).
• Permite una mejor planificación y continuidad en la proyección y ejecución de las políticas públicas (Mainwaring 1993; Penfold et. al. 2014: 542).
• La prohibición de la reelección restringe el derecho del elector a votar libremente por candidatos de su preferencia (Nohlen et. al. 2007: 290).
No obstante, los trabajos de política comparada previenen de caer en la tentación de estudiar esta figura desde un plano demasiado abstracto, puesto que no existe un sólo parámetro (inequívoco) o lo suficientemente determinante para determinar el valor (intrínseco) democrático (o antidemocrático) de la reelección presidencial (Nohlen et. al. 2007: 290). Desde esa perspectiva, sería más apropiado pensar en la reelección a partir de las condiciones históricas, políticas y sociales (las circunstancias concretas) que favorecen (o desfavorecen) el éxito de una medida (Nohlen et. al. 2007; Zovatto y Orozco 2008; Casas-Zamora et. al. 2016).
En América Latina la fundamentación más solida para limitar la reelección presidencial respondería a razones históricas: ha sido el devenir de las experiencias políticas latinoamericanas – de sociedades autoritarias a sociedades democráticas – lo que ha legitimado las restricciones y, en algunos casos, la proscripción de la reelección del cargo del presidente. En los países con experiencias no democráticas, sobre todo en América Central, el principio de no reelección presidencial adquirió el carácter de una norma constitucional indispensable para la transición hacia regímenes democráticos (Nohlen et al. 2007: 288) .
Las limitaciones a la reelección del presidente han sido pensadas como un mecanismo para frenar la tentación de los mandatarios a mantenerse prolongadamente en el cargo o, incluso, perpetuarse en él. Pero también como instrumento necesario para garantizar la alternancia en el poder: en la región la alternabilidad y la no reelección inmediata (y con mayor razón la definitiva) han sido concebidos como dos conceptos estrechamente vinculados Nohlen et. al. 2007: 288).
El renovado debate sobre la reelección presidencial
La polémica sobre la reelección presidencial ha cobrado fuerza en los últimos meses, sobre todo, a partir de que, a finales del 2017, el Tribunal Constitucional de Bolivia declarara inaplicables las restricciones temporales a la reelección del presidente (artículo 168 constitucional) y demás cargos de elección popular. Tal decisión permitiría al actual presidente, Evo Morales , competir nuevamente en los comicios de 2019.
No se trata, sin embargo, de un hecho aislado. En los últimos años, varios países han relajado e, incluso, eliminado las restricciones a la reelección presidencial, no sólo mediante la promoción de reformas constitucionales sino también, a través de las decisiones de las Cortes Constitucionales. Costa Rica (2003), Nicaragua (2010) y Honduras (2015) también son algunos otros ejemplos paradigmáticos. Mediante sus decisiones, las jueces constitucionales han permitido a los presidentes en turno conservar el cargo durante varios mandatos, incluso de manera vitalicia.
En todos los casos, los máximos órganos de control constitucional – controlados por los partidos oficialistas – han alegado que restringir y, más aún, prohibir la reelección del cargo de presidente es violatorio de los derechos humanos, en particular, del sufragio universal y, por ende, contrarias a lo establecido en los instrumentos de derecho internacional.
No obstante, esa visión no es compartida por la Comisión Europea para la Democracia a través del Derecho, mejor conocida como “Comisión de Venecia”. En un reciente informe sobre el tema, elaborado a petición del actual Secretario General de la OEA, Luis Almagro, la Comisión de Venecia ofrece algunas pautas interpretativas sobre la relación entre la reelección presidencial y los derechos políticos de la ciudadanía, coincidentes con la posición de las Misiones de Observación Electoral de la Organización de los Estados Americanos.
En dicho estudio, la Comisión concluye que, en primer lugar, la reelección no es un derecho humano propiamente dicho, ni de los candidatos ni de los votantes. Se trata de una figura derivada del derecho a la participación política que no se vulnera con la imposición de límites de mandatos. Ningún candidato puede, entonces, argumentar tener derecho a postularse a una reelección (después de haber ejercido un mandato) si la Constitución establece lo contrario.
En segundo lugar, la imposición de límites a la reelección, según la Comisión, busca impedir el ejercicio ilimitado del poder en manos de los presidentes y evitar que la democracia se convierta en una dictadura de facto. En ese sentido, eliminar las restricciones temporales a la reelección presidencial es un paso atrás en la consolidación democrática. En todo caso, la decisión de alterar o remover los límites a la reelección presidencial debe estar sujeta al escrutinio público, ya que tienen un impacto significativo en el sistema político, en la estabilidad del país y en la confianza sobre el sistema electoral. Las reglas de reelección presidencial –continúa la Comisión – deben ser determinadas necesariamente mediante una reforma constitucional, y no a través de decisiones judiciales, ni mucho menos por referendos populares promovidos (directa o indirectamente) por los presidentes en el cargo, que buscan eludir los procedimientos parlamentarios ordinarios.
El estudio fue solicitado por la OEA ante las “malas” y reiteradas prácticas de varios países para buscar la reelección o, incluso, posible perpetuación en el poder de quienes ejercían la presidencia en funciones. En su elaboración participó un grupo variado de reconocidos expertos independientes en materia constitucional y electoral de Corea del Sur, España, Estados Unidos, Finlandia, Francia y México.
Conclusiones
La discusión teórica sobre las virtudes o vicios de la reelección presidencial es un debate abierto. Sin embargo, desde la perspectiva constitucional parece consolidarse la siguiente posición a nivel internacional: ningún mandatario/a puede apelar a las instancias de garantía de los derechos para sortear o desconocer los límites a la reelección presidencial establecidos en la propia Constitución. Las limitaciones constitucionales a los periodos presidenciales tienen como finalidad evitar que una misma persona tenga la posibilidad de ocupar la presidencia durante un tiempo excesivo o prolongado: mientras más tiempo ocupe el cargo, más fuerte la tentación del presidente para permanecer en él. La reelección consecutiva del presidente sin limitaciones temporales – como en Venezuela y Nicaragua, y ahora posiblemente también Bolivia – se convierte en una perversión a la democracia, en tanto que dificulta la rotación y renovación del poder político.
Si bien la reelección no es en sí misma una medida antidemocrática – pues ésta permite a la ciudadanía “premiar” o “castigar” el desempeño de sus representantes mediante su voto – sí lo es el cambio de reglas a mitad del juego para beneficiar directamente a los gobernantes en turno (Salmorán 2016: 140). No perdamos de vista que las modificaciones (constitucionales o por vía judicial) a la reelección presidencial han permitido la re-postulación, y consiguiente victoria, de varios mandatarios en la región: Óscar Arias en Costa Rica (2003), Hugo Chávez en Venezuela (2001, 2006, 2012), Rafael Correa en Ecuador (2008 y 2013), Evo Morales en Bolivia (2009, 2014), Daniel Ortega en Nicaragua (2011 y 2016) y Juan Orlando Hernández en Honduras (2018). Habría que añadir, por tanto, que todo cambio a la reelección presidencial compatible con la democracia debería surtir efecto para los mandatarios futuros, y no aplicar para los funcionarios en el cargo.
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