Presidente
Sociedad Argentina de Análisis Político (SAAP)
Argentina
Selección de candidatos y campañas electorales a partir de la reforma política argentina de 2009
El 2 de diciembre de 2009 el Congreso argentino sancionó la Ley 26.571, llamada «Ley de democratización de la representación política, la transparencia y la equidad electoral», más conocida como “la reforma política”. La ley contiene modificaciones en un número importante de regulaciones sobre el reconocimiento legal de los partidos políticos, sobre la confección de los padrones, sobre las campañas electorales, y sobre el método de selección de candidatos a cargos públicos. Entre los argumentos esgrimidos para la reforma se contaron dotar de mayor legitimidad a las instituciones políticas, profundizar la democracia en el interior de los partidos, mejorar su representación y transparentar el sistema político.
Respecto a la democratización interna de los partidos políticos, la reforma política podía hacer poco dado que no incluyó ningún cambio respecto a los procedimientos internos para elegir a las autoridades partidarias. El elemento de la reforma que mayor impacto tuvo a ojos de la ciudadanía, más que nada por su carácter obligatorio, fue la implantación de las primarias abiertas simultáneas y obligatorias (PASO) para todos los partidos y todos los ciudadanos. Si bien es cierto que obligar al electorado a seleccionar los candidatos de los diferentes partidos pone en manos de los ciudadanos una decisión importante que tradicionalmente tomaban las cúpulas partidarias, el ejercicio de las primarias obligatorias no cambió radicalmente el estado de cosas.
Históricamente, en la Argentina siempre han sido mucho más comunes los arreglos de cúpulas para definir las candidaturas que la competencia interna (las primarias). En gran parte por esa razón, muchos candidatos con menos oportunidades en los partidos mayoritarios competían con otro sello partidario o bien desistían de dar la pelea (De Luca, Jones y Tula 2002). Aun implementando las PASO, se pudieron identificar varias continuidades con ese pasado. En las elecciones presidenciales de 2011 no hubo ningún partido que presentara más de un pre-candidato a presidente, sólo hubo arreglos internos (las primarias no fueron primarias).
Los candidatos alternativos a los más importantes dentro de cada partido siguieron ejerciendo las mismas estrategias que en el pasado: los peronistas Eduardo Duhalde y Alberto Rodríguez Saá compitieron por fuera de su partido, y los radicales Julio Cobos y Ernesto Sanz prefirieron bajarse anticipadamente. En 2015 se realizará una nueva elección presidencial, y allí podrá constatarse un eventual cambio en las estrategias partidarias. Para los cargos de diputados nacionales, en las elecciones legislativas de 2011, de 203 partidos que presentaron listas de pre-candidatos (contando cada partido en cada provincia), sólo 23 presentaron más de una boleta (es decir, para el cargo de diputados nacionales, sólo el 11% de los partidos utilizó a las PASO para lo que fueron creadas), mientras que en las elecciones legislativas subsiguientes (2013), 45 partidos presentaron listas primarias, sobre un total de 175 (un 26%). Aquí sí se observa un efecto importante que, nuevamente, habrá que esperar para saber si se mantiene.
El ritual de las elecciones ha sido considerado importante por autores muy relevantes de la teoría democrática. El politólogo argentino Guillermo O’Donnell (2010), por ejemplo, argumentó que en virtud de las elecciones, las decisiones gubernamentales derivan de procesos ascendentes y se ajustan a las reglas legales. De esta manera, los ciudadanos son la fuente y justificación de la autoridad y de los poderes que emanan de ella. El politólogo polaco-americano Adam Przeworski (1995), por su parte, subrayó que uno de los rasgos que hacen a la democracia superior a otros regímenes políticos es la incertidumbre.
En efecto, uno de los atractivos de la democracia es que hasta el momento en que se cuentan los votos, no se sabe quién va a ser el gobernante, y esto es un hecho revolucionario si se toman en consideración todas las formas de gobierno en la historia de la humanidad (Przeworski 1995). En este sentido, las primarias (sobre todo a nivel presidencial) de 2011 desvirtuaron un poco esa función ritual de las elecciones: a la vista de sus resultados (la aplastante diferencia de Cristina Fernández respecto de todos y cada uno de sus adversarios), adelantaron los resultados esperables y quitaron expectativas a la elección general. Desde este punto de vista, la reforma tuvo un efecto negativo, ya que licuó el sentido de ambas elecciones: las primarias no seleccionaron candidatos, y las elecciones generales perdieron todo interés político.
A pesar de todo lo dicho, también es cierto que las reglas institucionales requieren cierto período para ser aprehendidas e internalizadas por los actores políticos. Es decir, no se puede esperar que en sus primeras experiencias produzcan todos los efectos buscados de democratización partidaria y legitimización institucional de la representación.
¿Qué efectos tentrán las PASO en el futuro del sistema de partidos argentino?
Todavía es muy pronto para saberlo. Si bien es cierto que a partir de la sanción de la reforma política el aumento de las exigencias para que los partidos políticos mantengan su personería legal redujo la cantidad de partidos muy pequeños (que en muchos casos tenían más intenciones de cobrar el financiamiento estatal que de representar algo o a alguien) y que el umbral del 1,5% de los votos en las primarias redujo un poco la oferta electoral en las elecciones generales, todo eso no parece que afectará al funcionamiento del sistema de partidos: la cantidad de partidos que pueden acceder a cargos gubernamentales o formar coaliciones parlamentarias no parece que vaya a sufrir cambios importantes.
En términos generales, hay bastante acuerdo entre los politólogos en que una de las principales carencias del sistema de partidos argentino es la fragmentación partidaria interna, que hace que los partidos nacionales funcionen en realidad como federaciones de partidos provinciales. Técnicamente, este hecho ha sido denominado como “territorialización del sistema de partidos”, y cuenta con dos componentes: por un lado, la “disgregación del sistema de partidos” (el voto para los mismos cargos se distribuye, en las distintas provincias, hacia distintos partidos) y por otro la “desnacionalización del sistema de partidos” (los principales partidos obtienen porcentajes de votos muy disímiles en las distintas provincias) (Leiras 2007).
Esto trae algunas consecuencias negativas. La territorialización del sistema de partidos, que se profundizó en el país a partir del 2003 (Calvo y Escolar 2005), desincentiva la institucionalización de los partidos hacia adentro y hacia afuera (el sistema de partidos). Así, se afecta negativamente la responsabilidad electoral en la medida en que al tener partidos más impredecibles, hay incertidumbre en el sistema político, la política democrática es más errática, construir legitimidad democrática es más difícil, y gobernar es más complicado (Mainwaring y Torcal 2005). Hay también acuerdo en que sería bueno que el sistema político fuera más estable y competitivo, entre otras cosas requiriendo para ello de alternativas programáticas a nivel nacional (Acuña 2007)[1].
A pesar de todo ello, la reforma política de 2009 no atacó este problema. Sería en este sentido de mucha utilidad reformar el artículo 18º de la Ley de Financiamiento de los Partidos Políticos, que asigna los fondos destinados a las campañas electorales en un 20% para las sedes nacionales de los partidos y en un 80%para sus distintas sedes provinciales. La alteración de estos porcentajes en favor de las oficinas partidarias nacionales redundadaría en un verdadero fortalecimiento no sólo de las estructuras nacionales de los partidos, sino que, consecuentemente, las campañas ofrecerían alternativas nacionales más homogéneas en términos programáticos. Todo esto repercutiría en una verdadera mejora para el funcionamiento del sistema y para los propios ciudadanos: en la medida en que a nivel nacional las opciones electorales son más claras y nítidas, se reduce la territorialización, se achica al menos potencialmente la distancia entre los representantes y los representados, y se amplían las posibilidades del control democrático sobre los gobernantes.
La reforma de las campañas electorales en los medios de comunicación
Las reglas electorales tienen por supuesto un fuerte impacto sobre el resultado electoral, pero las normas que regulan la comunicación de campaña también afectan de gran manera. Sobre todo, a las estrategias comunicacionales de partidos políticos y candidatos (Mieres 2013), que luego repercute de manera indirecta sobre el resultado electoral y las políticas resultantes.
Gran parte de las campañas electorales modernas dependen de la emisión de los spots televisivos. Es sabido que las características de los spots dependen del grado de regulación del ambiente de campaña del país de que se trate. Países como Japón, Corea del Sur, India, Turquía o Israel tienen ambientes estrictamente regulados, en los que las limitaciones legales en cuanto a las actividades de campaña son muy altas (Plasser y Plasser 2002). Las regulaciones sobre la extensión del período de campaña y sobre la posibilidad de hacer publicidad en distintos medios o en Internet, hacer publicidad negativa o referencias a la vida privada, pueden ser tan detalladas al punto de dejar muy poco espacio para el diseño de una campaña y para el contenido de los spots. Una dimensión esencial, lógicamente, la constituye la posibilidad de comprar espacios en televisión y de determinar el contenido de los avisos.
En otros países, como Taiwán, Rusia, Bielorusia, Ucrania, Georgia, Tailandia, Perú, Hungría o Rumania, la regulación es moderada. Aquí se entremezcla el criterio de la igualdad prevaleciente en los países de regulación alta, con el criterio del “mercado de las ideas” y la libertad de expresión prevaleciente en los países con regulación mínima. A pesar de que casi todos los países brindan algún espacio gratuito para publicidad en televisión (ya sea en porciones iguales, como en Dinamarca, Inglaterra u Holanda, o según el porcentaje de votos, como en Francia o Alemania (Kaid y Holtz-Bacha 1995) y de que en los últimos veinte años muchos países han incorporado la posibilidad de compra de espacios, en estos casos, como en la mayoría de los países de Europa occidental, la compra de espacios de televisión con fines electorales está prohibida, máxime en los medios de propiedad estatal.
En Estados Unidos, los spots son el eje de las campañas. Concentran entre un 60 y un 70% del gasto electoral (Sábada Garraza 2003), y en una campaña puede llegar a haber más de cien spots, con formatos adaptados para cada audiencia (targeting): estados indecisos, segmentos poblacionales, etc. (Brunner 2002). El bipartidismo, el sistema electoral mayoritario, el presidencialismo y el sistema privado de medios de comunicación configuran una comunicación política muy personalista en la que los candidatos son los protagonistas casi exclusivos. De allí el mayor desarrollo de los spots televisivos de campaña en ese país (Sábada Garraza 2003).
En el caso argentino, el Código Nacional Electoral data de 1972, pero ha sufrido diversas modificaciones desde entonces. En 2002, la Ley 25610 ha introducido entre otras cosas el artículo 64 bis, reglamentario de las campañas electorales. Allí se establece que se denomina campaña electoral “al conjunto de actividades realizadas con el propósito de promover o desalentar expresamente la captación del sufragio a favor, o en contra, de candidatos oficializados a cargos públicos electivos nacionales”. También se establece que la emisión y publicación de avisos publicitarios en medios televisivos, radiales y gráficos con el fin de promover la captación de sufragio para candidatos a cargos públicos electivos nacionales queda prohibida antes de los treinta y dos días previos a la fecha fijada para los comicios.
En cuanto a los espacios cedidos sin cargo a los partidos políticos en las estaciones de radio y televisión, su relevancia era casi insignificante para los organizadores de las campañas presidenciales argentinas. Su origen está dado por la Ley 16652 de 1963, como un paso más en el camino de la difícil institucionalización de los partidos en la historia argentina. Esa ley creaba, para facilitar a los partidos su funcionamiento institucional, un Fondo Partidario Permanente, que consistía en la retribución de cincuenta centavos por cada voto en la última elección, a lo que se sumaban una serie de beneficios y franquicias, como los espacios en los medios, derechos postales y líneas telefónicas gratuitas. Más allá de la suerte de esa ley (derogada, repuesta y vuelta a derogar), el criterio que sustentaba a estos beneficios siguió orientando la normativa al respecto durante décadas: la cantidad, la duración y los horarios de transmisión de los espacios gratuitos en televisión debía ser distribuida en forma igualitaria entre los partidos, pero sin establecer límite alguno a la cantidad de espacios que se pueden comprar en televisión con fines electorales.
La Ley de democratización de la representación política, la transparencia y la equidad electoral de 2009 también incluye reformas relativas a las campañas electorales, la más significativa de las cuales remite a los spots televisivos. La nueva ley establece la prohibición de la contratación privada de esos espacios y la asignación de espacios de radio y televisión por parte del Ministerio de Interior, en un 50% de manera igualitaria entre todos los partidos y un 50% en forma proporcional a la cantidad de votos obtenidos en la elección general anterior (Ferrandi 2013).
Los fundamentos de los cambios buscaban la equidad entre las distintas fuerzas políticas para evitar ventajas a la hora de difundir sus ideas o propuestas. Ese objetivo se ha logrado. Sin embargo, ¿tuvo la prohibición de comprar espacios televisivos algún efecto en las estrategias comunicacionales de los partidos? Si bien sería demasiado apresurado sacar conclusiones a partir de un cambio reciente que sólo ha arrojado una experiencia presidencial con las nuevas reglas, una exploración sobre el tema podría aportar algo de luz sobre algunas conclusiones parciales.
Paradójicamente, la duración de los spots no se ha alterado. Gran parte de la literatura sobre spots supondría que, dado que los fondos de dinero son una variable importante para la duración de los avisos y consecuentemente para la calidad en la transmisión de los mensajes televisivos: a mayor costo, menor duración y menor calidad de los mensajes. Entonces, si con la reforma no cambia la duración promedio de los spots, entonces nada debería haber cambiado en cuanto a la calidad de los mensajes transmitidos. Sin embargo, una mirada comparativa sugiere un escenario más complejo. En primer lugar, la campaña de 2011 parece haber sido más sustantiva en términos de información política relevante para el público que el promedio de las anteriores campañas presidenciales: en 2011 hubo menos referencias al carácter individual y estrictamente personal de los candidatos, menos ataques a los contrincantes y más explicitación de temas de agenda en la oferta electoral (D’Alessandro 2014).
También hubo en 2011 menos apelación a planos cortos para acercar al candidato a los televidentes mediante ese efecto visual, y menor utiización de recursos emocionales que reducirían la probabilidad de mensajes para un público “raciocinante” (D’Alessandro 2014). Todo ello es positivo en cuanto a la calidad de los mensajes. Sin embargo, las propuestas concretas de políticas públicas disminuyeron drásticamente, lo mismo que las referencias a la identidad y/o las etiquetas partidarias, elementos esenciales para la institucionalización de los sistemas de partidos (Mainwaring y Torcal 2005).
En consecuencia, si bien la reforma ha producido resultados muy positivos en términos de disminución de los gastos de campaña, y consecuentemente, favorecedores de la transparencia de la política, no parece haber sido determinante en mejorar la calidad de la información política en vistas a la consecución de una democracia más madura y responsable.
Referencias
Acuña, Carlos H. Crisis de representación, reforma política y políticas públicas: notas para estructurar un debate estratégico adormecido. Documento de trabajo. Buenos Aires: Universidad de San Andrés, 2007.
Brunner, Wolfram. La campaña electoral en los Estados Unidos. En Priess, Frank. Ed. Relación entre política y medios. Propuestas alemanas en una perspectiva comparada. Buenos Aires: Fundación Konrad Adenauer, 2002.
Calvo, Ernesto y Escolar, Marcelo. La nueva política de partidos en la Argentina. Crisis política, realineamientos partidarios y reforma electoral. Buenos Aires: Prometeo, 2005.
Carrizo, Carla. La política al interior de los partidos: peronismo, radicalismo y kirchnerismo. En Malamud, Andrés y De Luca, Miguel. Comp. La política en tiempos de los Kirchner. Buenos Aires: Eudeba, 2011: 85-94.
D’Alessandro, Martín. Los avisos televisivos en las campañas presidenciales argentinas. Presentado al Simposio internacional “Medios de comunicación, elecciones y democracia» realizado en Buenos Aires en 2014.
De Luca, Miguel, Jones, Mark P. y Tula, María Inés. Back Rooms or Ballot Boxes? Candidate Nomination in Argentina. Comparative Political Studies, 2002, Vol. 35 (4): 413-436.
Ferrandi, María Laura. Argentina: la reforma política. Nuevas reglas de juego para los partidos. En Crespo, Ismael y Del Rey, Javier. Eds. Comunicación política & campañas electorales en América Latina. Buenos Aires: Biblos, 2013: 247-255.
Kaid, Lynda Lee y Holtz-Bacha, Christina. A Comparative Perspective on Political Advertising. Media and Political System Characteristics. En Kaid, Lynda Lee y Holtz-Bacha, Christina. Eds. Political Advertising in Western Democracies. Parties and Candidates on Television. Thousand Oaks: SAGE, 1995.
Leiras, Marcelo. Todos los caballos del rey. Buenos Aires: Prometeo, 2007.
Mainwaring, Scott y Torcal, Mariano. La institucionalización de los sistemas de partidos y la teoría del sistema partidista después de la tercera ola democratizadora. América Latina Hoy, 2005, Vol. 41: 141-173.
Mieres, Pablo. Uruguay: sistemas electorales y sus efectos sobre las estrategias de campaña. En Crespo, Ismael y Del Rey, Javier. Eds. Comunicación política & campañas electorales en América Latina. Buenos Aires, Biblos, 2013: 197-214.
O’Donnell, Guillermo. Democracia, agencia y estado. Buenos Aires: Prometeo, 2010.
Plasser, Fritz y Plasser, Gunda. La campaña global. Los nuevos gurúes del marketing político en acción. Buenos Aires: Fundación Konrad Adenauer Stiftung, 2002.
Przeworski, Adam. Democracia y mercado. Reformas políticas y económicas en la Europa del Este y América Latina. Cambridge: Cambridge University Press, 1995.
Sábada Garraza, Teresa. Los anuncios de los partidos en televisión. El caso de España. En Berrocal, Salomé. Ed. Comunicación política en televisión y nuevos medios. Barcelona: Ariel, 2003.
Notas
[1] La territorialización del sistema de partidos incluso afecta a la capacidad de producción de liderazgos fuertes en otros partidos. Uno de las causas de este problema en la UCR es justamente, su estructura organizativa de carácter federal. Ver Carrizo (2011).
