Experta en financiamiento de la política

Presidenta de Transparencia Internacional
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Los sistemas de financiamiento político en América Latina: principales tendencias

La relación dinero/política es una constante en cualquier proceso político y más aun durante las campañas electorales. Se trata de una relación tan permanente como complicada por los efectos que acarrea sobre el perfil y la dinámica del sistema político. No se trata, entonces, de demonizar la inversión política, sino de observarla con atención, regularla con racionalidad, transparentarla para información de los ciudadanos y controlarla para evitar abusos.

Los vínculos entre el dinero y la política afectan la calidad misma de la democracia, la gobernabilidad, la representación como principio de organización política y la imparcialidad y competitividad de los procesos electorales. Saber quién está detrás de los candidatos permite evaluar la coherencia del discurso y la conducta de los políticos y facilita el descubrimiento de lazos, vínculos y compromisos cuyo conocimiento es útil al tiempo de valorar la gestión de gobierno.

América Latina ofrece un verdadero muestrario de sistemas de regulación del financiamiento de la política. La variedad viene impuesta porque el sistema de financiamiento de la política está íntimamente relacionado con el sistema electoral, con la forma de gobierno y con la forma de hacer política de cada país.

Desde el regreso de la democracia, la mayoría de los países de la región ha enfrentado serios problemas de corrupción ligados al financiamiento de la política y estos hechos han sido los disparadores de regulaciones y reformas que parecen nunca terminar. Ello es así porque a medida que se crean nuevas reglas, aparecen también nuevas oportunidades para la compra de favores o el establecimiento de redes corruptas que producen nuevos escándalos y nuevas reformas. A esta dinámica escándalo/ley/escándalo/reforma -que, por otra parte, no es patrimonio exclusivo de la región- se suma la aparición de nuevos desafíos, como por ejemplo, la presencia del crimen organizado y del tráfico ilícito en todas sus formas, fuente de cuantiosos recursos dispuestos a influenciar la política.

El perfil del sistema de financiamiento en cada país, más allá de la diversidad de fórmulas, está dado por la forma en que se abordan 5 áreas centrales en la regulación: el financiamiento público; el financiamiento privado; los medios de comunicación; la transparencia y la implementación y control.

El financiamiento público de los partidos y de las campañas electorales surgió como una herramienta para reducir la necesidad de fondos para los partidos y, por lo tanto, liberarlos –al menos en parte- de la dependencia de aportantes que podían exigir favores a cambio. El financiamiento público de los partidos responde también a la búsqueda de nivelar la competencia electoral, haciendo más equitativas las chances de los participantes. La realidad ha demostrado que aun en países que invierten cuantiosas sumas de dinero en el financiamiento de las campañas, los partidos y los candidatos siguen recolectando fondos privados, muchas veces al margen de la ley. La mayoría de los países de la región adoptan sistemas mixtos de financiamiento que combinan –en formas y proporciones diversas- el financiamiento público y el privado.

En la última década se observa en América Latina una tendencia a privilegiar el financiamiento público por sobre el privado. Venezuela y Bolivia son la excepción; en ambos países se eliminaron los aportes públicos y las campañas se financian íntegramente con fondos privados. Ello no impide que en ambos países se utilicen los recursos del presupuesto público con fines proselitistas a favor de los candidatos del oficialismo.

El financiamiento público de la política asume diversas modalidades. Los aportes directos suponen la entrega de fondos en efectivo ya sea por adelantado o con posterioridad a la elección; como aporte o subsidio o bien como reembolso de los gastos efectuados. Las franquicias –o aporte indirecto- consisten en la facilitación de ciertos servicios en forma gratuita o a precio reducido (correo, espacios públicos, transporte, espacios en medios de comunicación, exenciones fiscales, etc.). La mayoría de las legislaciones en América Latina adoptan combinaciones de ambos tipos de aportes y la tendencia es a poner el acento en los aportes directos.

Los fondos públicos pueden destinarse al sostenimiento institucional de los partidos, a la financiación de las campañas electorales o a ambas actividades. La contribución estatal a las actividades ordinarias de los partidos es coincidente con la idea de que los partidos son instituciones fundamentales de la democracia y contribuyen al fortalecimiento de los sistemas democráticos. El aporte público al sostenimiento de los partidos, no necesariamente adopta la forma de un aporte directo al partido; en algunos países la contribución está orientada hacia los grupos parlamentarios.

El lugar institucional en el que ingresan los fondos repercute en el reparto de poder entre los órganos centrales y periféricos del partido, o entre los candidatos nominados y la cúpula dirigente. La determinación del receptor de los fondos se vincula con el sistema electoral y con el sistema de partidos. Dirigir los fondos a los partidos o personalmente a los candidatos constituye una decisión trascendental que puede fortalecer y consolidar a los partidos como instituciones, o aumentar la autonomía de los candidatos con relación al aparato partidario.

La tendencia en América Latina es la de tomar a los partidos políticos como sujeto central -y a veces exclusivo- de la regulación del financiamiento. Los aportes se asignan a los partidos, son ellos los que están sujetos a los límites y prohibiciones de campaña y ellos son los responsables de presentar los balances y rendir cuentas. En la mayoría de los países, los candidatos no están contemplados en la regulación y en la práctica pueden constituir una vía paralela para la recaudación de fondos.

En materia de distribución de fondos públicos, una cuestión determinante del perfil del modelo normativo es el parámetro utilizado para la distribución de los fondos lo que a su vez influye sustancialmente en el sistema de partidos. La asignación igualitaria basada en el mero reconocimiento o registro de la personería jurídica favorece el surgimiento de nuevos partidos, pero puede significar la asignación de fondos a «partidos-fachada» («partidos de maletín», «partidos de bolsillo» o «sellos de goma») que carecen de arraigo en la sociedad y que son más un negocio que una institución política representativa. Por otro lado, la entrega de fondos basada exclusivamente en la fuerza electoral del partido, si bien corrige el efecto anterior, puede conducir al mantenimiento del statu quo y obstaculizar el surgimiento de nuevos partidos o la renovación del sistema de partidos.

La tendencia mayoritaria en la región es la asignación de aportes en proporción a la fuerza electoral del partido, tomando como base los resultados de la elección anterior –en los sistemas de aporte adelantado-, o la cantidad de votos obtenidos en la elección inmediata –en los sistemas de aporte por reembolso-. En algunos países se opta por un criterio mixto que asigna los recursos en parte igualitaria  entre todos los partidos y en parte proporcionalmente a su fuerza electoral.

Algunos países exigen la aplicación de los fondos públicos -al menos en parte- a determinados fines, considerados políticamente valiosos para la comunidad, como por ejemplo, la capacitación de dirigentes o el fomento de la participación de algún sector de la ciudadanía (jóvenes, mujeres, grupos étnicos, poblaciones desplazadas).

Otra fuente de ingresos para partidos y candidatos es el sector privado. La preocupación que despiertan los aportes privados -sea de individuos o empresas- se vincula con la pretensión de algunos aportantes de utilizar sus contribuciones como una forma de ganar acceso privilegiado a los funcionarios, obtener ventajas y beneficios o directamente «comprar» decisiones.

Al compás de escándalos de corrupción que vinculaban a los financistas de campaña con votaciones parlamentarias o decisiones de gobierno fue surgiendo la tendencia a limitar directamente los aportes privados o hacerlo indirectamente al reducir la demanda de fondos para las campañas a través del aporte público, la limitación del tiempo de campaña o la fijación de topes a los gastos.

Las limitaciones vinculadas con el origen de los fondos o la calidad del donante tienden a eliminar posibles conflictos de interés entre el aportante y el candidato en caso de que gane la elección; o a disminuir la influencia de algunos aportantes. Entre los aportes prohibidos en las leyes de financiamiento de la política suelen figurar: los aportes de empresas que son concesionarias del Estado o los de aquellas empresas que se dedican a la explotación de casinos y juegos de azar, o los provenientes de bancos y entidades financieras; los aportes de empresas, gobiernos o ciudadanos extranjeros y los aportes de las organizaciones profesionales, religiosas, empresariales o sindicales.

Otras restricciones se refieren al monto de los aportes y están orientadas a lograr disminuir la influencia de los grandes donantes, favoreciendo la proliferación y multiplicación de los pequeños aportantes, de esta forma el candidato no dependería de unos pocos capitalistas para llevar adelante su campaña y disminuiría así su compromiso futuro frente a quienes financiaron la campaña. 

La idea de prohibir de manera absoluta las contribuciones de empresas o personas jurídicas va ganando espacio en la región tanto a nivel legislativo como doctrinario. La experiencia demuestra que este tipo de prohibiciones son fácilmente eludibles, a través de donaciones individuales bien de los titulares de las empresas, bien de personas intermediarias, con lo cual la prohibición actúa en la práctica como un incentivo para la canalización clandestina de fondos hacia los partidos.

Uno de los rubros que más ha contribuido en la mayoría de los países a encarecer el costo de las campañas es la publicidad en los medios masivos de comunicación. Los altos presupuestos en este rubro representan un desafío para las condiciones de equidad en la competencia electoral poniendo en desventaja a los candidatos con pocos recursos, frente a aquellos candidatos que tienen más poder económico o los que son directamente propietarios de medios. Desde el punto de vista de las políticas públicas, el desafío consiste en encontrar un sistema que garantice a todos los candidatos el acceso a los medios sin restringir la libertad de expresión ni el derecho de acceso a la información.

Las políticas de subsidio al gasto de publicidad en medios constituyen una de las respuestas más difundidas al problema del acceso a los medios masivos para los partidos y candidatos, en especial a través de la cesión gratuita de algunos espacios. Otro modelo consiste en establecer algunas restricciones a la contratación privada de espacios, regulando las tarifas o imponiendo a las empresas de medios que contraten con todos los competidores. Después de una larga experiencia con la franja gratuita y la regulación de las tarifas hoy se impone en América Latina la idea de prohibir toda contratación de publicidad en los medios durante la campaña de modo que los únicos espacios que se pueden usar, en especial la radio y la televisión, son los que distribuye el Estado.

Un elemento esencial de todo sistema de financiamiento es el grado de transparencia y rendición de cuentas que este garantice. La transparencia sobre el volumen, origen y destino de los fondos favorece la equidad de la competencia, contribuye a brindar información significativa a los electores y ayuda a prevenir la corrupción haciendo visibles los potenciales conflictos de interés. En este sentido, una tendencia que se consolida en la región es la de prohibir el anonimato en las donaciones.

La rendición de cuentas es una de las herramientas centrales en la búsqueda de transparentar el financiamiento político. No se trata tan solo de presentar balances con cierta periodicidad. En la mayoría de los países de la región las normas regulan con detalle la forma y contenido que deben tener las rendiciones de cuentas para permitir el análisis y comparación de la información. En la actualidad se pone el acento también en la difusión de la información contenida en esas presentaciones así como de las resoluciones que al respecto adopten los organismos encargados de la auditoría y la eventual aplicación de sanciones, lo que favorece el derecho a la información y el control ciudadano.

Las rendiciones de cuentas de los partidos no deben ser consideradas y reguladas como una mera formalidad burocrática de registración, más o menos detallada, de movimientos contables. Resulta necesario distinguir entre los requisitos de validez contable de un balance o estado de cuentas y la profundidad y detalle que exige la información destinada a hacer democráticamente transparente el flujo de fondos en la política.

La rendición de cuentas y la divulgación de la información debe abarcar a todos los actores relevantes en el proceso de financiamiento, es decir: partidos, candidatos, organismos públicos que distribuyen o administran los aportes estatales, los medios -en cuanto a las tarifas a aplicar y los espacios utilizados para propaganda- y, también, a los terceros actores que recaudan o canalizan fondos para los partidos y candidatos.

En América Latina existe una gran disparidad en el grado de transparencia en el financiamiento de la política. En algunos países se puede acceder a información sobre contribuciones y gastos de campaña aun antes de las elecciones, con lo que se favorece el objetivo del voto informado de los ciudadanos. En otros países, en cambio, las leyes sólo exigen la registración de los libros y cuentas por períodos anuales vencidos y lo que es todavía peor en algunos países la información sólo es accesible al organismo de control y no es sometida a un proceso serio de auditoría.

Cualquiera sea el sistema de reglas, limitaciones y prohibiciones que se aplique al financiamiento de la política, la efectividad del sistema depende de la implementación de mecanismos de control que sean independientes desde el punto de vista político, que tengan capacidad técnica y presupuestaria para llevar adelante su labor y que cuenten con competencia jurídica para poder realizar una efectiva auditoría de los informes, y no se limiten al registro acrítico de los mismos.

En la mayoría de los países del continente el control del financiamiento está a cargo del Organismo de Control Electoral que puede ser de naturaleza administrativa o judicial. Cuando el control está a cargo de un organismo administrativo, por lo general el diseño se complementa con una instancia judicial (con competencia especializada o general) que persigue las violaciones al régimen, aplica las sanciones y actúa como instancia de apelación de las decisiones del organismo administrativo de control electoral. En algunos países se incluye en los procesos de control a otros organismos estatales, generalmente, aquellos destinados a la auditoría y control del manejo de los recursos públicos, como la Corte de Cuentas o la Contraloría General.

Las sanciones por incumplimiento de las reglas de financiamiento de partidos han asumido tradicionalmente la forma de multas que se aplican tanto a quien recibe como a quien aporta indebidamente. La eficacia de las multas varía según el monto de la penalidad y el respaldo patrimonial de los sancionados. En muchos países, se tropieza con la insolvencia patrimonial de los partidos y de los dirigentes para hacer frente al efectivo pago. En materia de sanciones se advierte en la actualidad una incipiente preocupación por generar sanciones más gravosas para los partidos y los candidatos que apuntan a la cancelación del registro o incluso a la anulación de las elecciones.

Las democracias de la región enfrentan desafíos comunes en cuanto a la relación dinero/política. A nuestro juicio, los tres desafíos más importantes se refieren a la necesidad de: a) garantizar la equidad de los procesos electorales; b) terminar con la impunidad frente a la violación de las reglas de financiamiento político, y c) desarrollar sistemas eficientes para enfrentar el riesgo de la captura del Estado por parte del crimen organizado y el tráfico ilícito que, en muchos países, está utilizando sus cuantiosos recursos para infiltrar la política.

En particular este último desafío requiere que partidos políticos, legisladores, organismos electorales y organizaciones de la sociedad civil trabajen mancomunadamente para diseñar y poner en práctica nuevas plataformas normativas y estándares de control ya que las implementadas hasta el presente no son adecuadas para luchar en este nuevo frente que amenaza la calidad de nuestras democracias.

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