La regulación de la financiación política destaca entre las distintas reformas políticas en América Latina, durante las últimas tres décadas. El tema ha cobrado mayor importancia ante fenómenos propios de la democracia y problemáticas vinculadas al crimen organizado. La transparencia en los aportes privados de los partidos políticos permite un mayor ejercicio del voto informado. Además, las asimetrías económicas entre los contendientes han generado condiciones de inequidad en las elecciones (OEA 2011: 26-27). De manera más general, las reglas de financiación afectan la consolidación, estabilidad e institucionalización del sistema de partidos (Casas y Zovatto 2010: 57; Gutiérrez y Zovatto 2011: 8; Ferreira Rubio 2004: 4). La escalada del crimen transnacional en actividades como el narcotráfico, u otras redes ilícitas, impacta, entre otras esferas, en la institucionalidad de los Estados al financiar actividades diversas actividades políticas y derivan en impunidad (OEA 2013: 57).
La financiación política se distingue entre el público, cuando proviene del Estado; el privado, cuando proviene de personas particulares o entidades privadas, y mixto, cuando existen ambas vías de financiación. El denominador común entre los países de la región es el modelo de financiación mixto. Respecto a la financiación pública, se observa su incorporación temprana en Uruguay (1928), Costa Rica (1949) y en Argentina (1957). El resto de países se sumó a esta modalidad en tres períodos: durante la década de 1970 en Venezuela, México, Ecuador y Nicaragua; durante la década de 1980 en Honduras, El Salvador, Colombia, Guatemala y Chile; y en la década de 1990 en Paraguay, Perú, Brasil, Panamá, Bolivia y República Dominicana. Actualmente, únicamente Bolivia y Venezuela carecen de cualquier forma de financiación pública, tras las reformas de 2009 y 1999, respectivamente.
La financiación pública puede adquirir dos vías: directa, cuando se entrega dinero a los partidos, o indirecta, cuando se brindan facilidades distintas al dinero como exenciones fiscales, espacios en medios de comunicación, uso de edificios públicos, entre otras (Gutiérrez y Zovatto 2011: 5). En la región se observa que la mayoría de los países, al reformar su esquema de financiación pública original, introdujeron instrumentos de financiación pública indirecta. Los primeros en adoptar este esquema de financiación fueron Uruguay (1928), Costa Rica (1956) y Argentina (1961). Posteriormente, durante la década de 1970, se adhirieron Brasil, Venezuela, Nicaragua, México y Ecuador. Finalmente, durante la década de 1980 y hasta la década de 2000, todos los países de la región siguieron esta dirección. Por su parte, los últimos países en incorporar el sistema de financiación pública directa fueron Perú y Chile, en el año 2003.
La regulación de la financiación pública directa comprende criterios de distribución, barreras de entrada, porcentajes condicionados y períodos y momentos de entrega, entre otros componentes. En primer lugar, en cuanto al criterio de cuánto dinero distribuir a cada partido, se registra una preferencia por hacerlo de acuerdo a la fuerza electoral. En otros países se combinaron criterios de equidad y de fuerza electoral en el reparto de fondos públicos: equidad y fuerza electoral. Estos países son Argentina, Brasil, México, Ecuador, Colombia, Panamá, Perú y República Dominicana. En segundo lugar, respecto de las barreras para acceder al financiación pública directa, se identifica principalmente la incorporación de umbrales de votación y/o de representación en escaños (en términos porcentuales), o una combinación de ambos. En el año 1996, Nicaragua fue el primero en marcar la pauta en esta lógica, seguido por Guatemala, Uruguay, Argentina, Ecuador, Perú, Colombia, Paraguay y Costa Rica.
En tercer lugar, en Argentina, Colombia, México y Panamá se establece el condicionamiento del financiamiento público. Esta variante consiste en sujetar el financiación pública a porcentajes que deben ser destinados a actividades específicas, como potenciar la participación política de grupos excluidos o robustecer la formación política de los cuadros de los partidos políticos. En cuarto lugar, los tiempos de entrega pueden ser en períodos o electorales o no electorales (ordinarios). Algunos países financian a los partidos únicamente en períodos electorales antes y después de las elecciones, ya que la financiación cumple con una función de nivelación de oportunidades (Gutiérrez y Zovatto 2011: 7) que se anularía si no se brindara el financiamiento de forma anticipada para su uso en la campaña electoral. En otros sistemas, se financia la actividad política de forma permanente, al sostener gastos ordinarios de operación y mantenimiento, como ocurre desde las últimas dos décadas en México, Colombia, Panamá, República Dominicana, Ecuador, Nicaragua, Argentina, Paraguay, Guatemala, Costa Rica y Perú.
La financiación privada se permite en la totalidad de países de América Latina, pero se encuentra sujeto a ciertas regulaciones. Dichas regulaciones pueden dividirse en tres grupos (Ferreira Rubio 2004: 45): la calidad del aportante (contratistas, sindicatos y personas extranjeras), la calidad de las donaciones (públicas y anónimas) y el monto de los aportes (individuales y totales). Respecto al primer grupo, la calidad del aportante, la mayoría de países introducen reformas en momentos distintos tendientes a evitar las donaciones por parte de contratistas del Estado, instituciones o empresas públicas o con participación gubernamental, personas jurídicas, gremiales, sindicatos, instituciones religiosas o entidades extranjeras. Una primera fase de estas reformas se observa en la década de 1990, particularmente en México, Nicaragua, Panamá, Perú, Venezuela, Bolivia, Brasil y Ecuador. En una dirección similar aparece una segunda ola de reformas en la primera década del siglo XXI en Argentina, Chile, Honduras y Uruguay y una tercera etapa en la segunda década en Colombia, Paraguay y El Salvador.
En cuanto al segundo grupo, la calidad de las donaciones, los aportes anónimos se encuentran prohibidos en varios de los países (8) de la región desde la primera fase de reformas sobre la calidad del contratante. Ecuador (2008) es el único país que prohibió donaciones anónimas durante la segunda ola de reformas. Los países en donde no se prohíben los aportes anónimos son Chile, Perú, República Dominicana y Venezuela. En Nicaragua y Paraguay se permiten en ciertas condiciones, como ocurre con las colectas (recolección de contribuciones individuales durante actos partidistas). En el tercer grupo, los límites a los montos donados o al financiamiento privado total, lejos de registrarse una tendencia generalizada, se observan regulaciones distintas en cada país. En cuanto a los límites a los aportes individuales y, en comparación a las prohibiciones de donaciones privadas, existen menos regulaciones respecto al límite de las mismas. Durante la década de 1990, se establecieron límites a donaciones individuales en México, Colombia, Panamá, y Brasil.
A diferencia del primer grupo (calidad del aportante), la mayoría de las reformas en esta última categoría, y específicamente respecto a límites a los aportes por donante, ocurrieron en el siglo XXI. Los parámetros comprenden desde salarios o unidades establecidas hasta porcentajes de presupuestos o gastos de campaña. Los límites al financiación privada total también se encuentran en menos casos en comparación a las regulaciones anteriores; específicamente en Argentina, Colombia y México. Asimismo, las tendencias mencionadas demuestran cierto grado de gradualidad en la regulación del financiamiento privado. Mientras las restricciones mínimas referidas a las prohibiciones de donantes o de aportes anónimos ocurren en la mayoría de los países a finales del siglo XX, las limitaciones más rigurosas, como el establecimiento de límites máximos a aportes individuales o al total de la financiación privada recibido, aparecen en menor volumen y en la primera década del siglo XXI en su mayoría.
Finalmente, cabe destacar los instrumentos de rendición de cuentas. En las últimas décadas, la legislación en materia de transparencia de la financiación de las campañas electorales avanzó en diversas etapas (Ferreira 2008: 380): la exigencia de rendir cuentas a organismos de control, una regulación más detallada de la forma y contenido de dichas rendiciones y el establecimiento de mecanismos de difusión y divulgación de la información presentada por los partidos. La situación en la región presenta un panorama diverso. El Salvador es el único país que no exige una mínima rendición de cuentas. Antes de 2004, Uruguay estaba en la misma situación, mientras en otros países se exige rendición pero sin hacerse de forma pública, como ocurre en Nicaragua, Venezuela, República Dominicana, Guatemala y Honduras. En Argentina y Costa Rica la rendición ocurre antes de las elecciones para que los electores cuenten con mayor información al ejercer su derecho al sufragio.
Asimismo, resulta importante subrayar el rol de las nuevas tecnologías para el acceso a la información financiera de los partidos políticos como garantía de transparencia. En Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador y México se obliga a que los partidos divulguen la información en sus páginas web. En cuanto a las sanciones, se personaliza la responsabilidad en figuras institucionales como el tesorero, el responsable de campaña o el agente financiero, entre otras, para generar incentivos de cumplimiento (Ferreira 2008: 383).
El Observatorio de Reformas Políticas en América Latina pone a disposición la información detallada en cada país con el fin de facilitar el aprendizaje regional de las experiencias de cada país y las diversas modalidades e instrumentos disponibles a los policy-makers para hacer más transparente la financiación de las actividades políticas. Los recientes escándalos en algunos países y la creciente desafección de la ciudadanía con los políticos solo confirman la necesidad de contar con una mayor información y reglas claras sobre el financiamiento político en la región.
Referencias
Casas, Kevin y Daniel Zovatto. Para llegar a tiempo: Apuntes sobre la regulación del financiamiento político en América Latina. Nueva Sociedad, 2010, Nº 225: 48-67.
Ferreira, Delia. El estado del financiamiento de los partidos políticos en América Latina. Asociación Civil Transparencia. Foro Latinoamericano sobre financiamiento de partidos políticos. Lima: Asociación Civil Transparencia, 2004: 37-53.
Ferreira, Delia. Financiamiento de los partidos políticos: Rendición de cuentas y control. En Fontaine, Arturo et. al. (eds). Reforma de los partidos políticos en Chile. Santiago: PNUD, CEP, Libertad y Desarrollo, Proyectamérica y CIEPLAN, 2008: 377-391.
Gutiérrez, Pablo y Daniel Zovatto (coords). Financiamiento de los partidos políticos en América Latina. Washington, D.C: OEA, Universidad Nacional Autónoma de México, 2011.
OEA. El problema de las drogas en las Américas. OEA Documentos Oficiales, 2013.
OEA. Política, dinero y poder. Un dilema para las democracias de las Américas. México: FCE, OEA, 2011.
