Licenciado en Ciencia Política
Center for Research on Direct Democracy, Universidad Nacional del Litoral, Argentina
Mecanismos de Democracia Directa a nivel subnacional en Argentina
La expansión de Mecanismos de Democracia Directa (MDD) en Latinoamérica se generó en un contexto de cambios en la representación alimentados por una seria crisis de legitimidad política, que se agudizó en las últimas décadas del siglo XX y la primera del siglo XXI. En Argentina los MDD a nivel nacional fueron introducidos con la Reforma Constitucional de 1994, aunque de forma muy limitada, ya que la misma solo reconoce la consulta popular y la iniciativa legislativa ciudadana, que no conlleva la decisión directa de la ciudadanía sino la posibilidad de presentar una propuesta de ley a tratar por el Parlamento. La puesta en práctica de estos mecanismos a nivel nacional fue igualmente escasa. Sin embargo, la realidad es distinta a nivel sub-nacional, donde las provincias ya habían ido incorporando a sus legislaciones una gama mucho más amplia de MDD en décadas anteriores a la reforma de 1994; sumado al hecho de que numerosos municipios han adoptado sus propios MDD a partir de la inclusión del concepto de “autonomía municipal” en la Constitución Nacional.
El presente artículo tiene el objetivo principal de exponer los distintos tipos de MDD existentes a nivel sub-nacional en Argentina, presentando primero una breve periodización de la inclusión de estos mecanismos en las distintas provincias.
El proceso de incorporación de MDD en las Constituciones Provinciales Argentinas se puede dividir en cuatro etapas[1].
La primera etapa se desarrolla bajo el contexto del afianzamiento institucional emprendido por las Constituciones Provinciales bajo las características que ordenaba la Constitución Nacional histórica de 1853/60. En este período se pueden encontrar los primeros intentos de incorporación de MDD, como los de la Constitución de Mendoza de 1916, la de Buenos Aires de 1934, la de Córdoba de 1923 y de Entre Ríos de 1933; estas dos últimas constituciones preveían la posibilidad de que la legislación municipal otorgara los derechos de iniciativa, referéndum y destitución de funcionarios electivos.
Una segunda etapa puede identificarse desde los inicios de la década de 1950 a partir de la provincialización de los antiguos territorios nacionales[2]. Junto al proceso constituyente promovido por las nuevas provincias se puede constatar un avance más sólido en la introducción de MDD; como ejemplos de este período se pueden citar las constituciones de Chaco de 1957, así como las de Misiones (1958), Neuquén (1957) y Corrientes (1960).
La tercera etapa inicia con la recuperación de las instituciones democráticas en 1983. En este período se advierte el proceso más próspero de introducción de MDD en Constituciones Provinciales ya que diez cartas incorporan algún mecanismo en sus textos: Córdoba en 1987, Formosa en 1991, Jujuy en 1986, La Rioja en 1986, Río Negro en 1988, Salta en 1986, San Juan en 1986, San Luis en 1987, Santiago del Estero en 1986 y Tierra del Fuego en 1991.
Finalmente, se puede establecer una cuarta etapa a partir de la reforma de la Constitución Nacional de 1994. En este período las provincias que introducen MDD a sus Constituciones son cuatro: Tucumán en 2006, Santa Cruz en 1994, La Pampa en 1994 y Chubut también en 1994.
El siguiente cuadro resume cada uno de los períodos mencionados.
Tabla N°1
Incorporación de MDD en Constituciones Provinciales
|
Etapas |
Períodos de incorporación de MDD en Constituciones provinciales | |
|
Provincias |
MDD incorporados |
|
| 1910 a 1950 | Mendoza (1916) |
Referéndum para la reforma constitucional (Artículo 221) |
| Buenos Aires (1934) | Referéndum para la reforma constitucional (Artículo 192) | |
| Córdoba (1923) | Iniciativa ciudadana, referéndum y revocatoria de mandato para la legislación municipal (Artículo 152) | |
| Entre Ríos (1933) | Iniciativa ciudadana, referéndum y revocatoria de mandato para la legislación municipal (Artículo 193) | |
| 1950 a 1960 | Chaco (1957) | Iniciativa popular, referéndum y revocatoria (Artículo N°2) |
| Misiones (1958) | Iniciativa popular, referéndum y revocatoria (Artículo N°2) | |
| Neuquén (1957) | Iniciativa popular, referéndum y revocatoria (Artículo N°3) | |
| Corrientes (1960) | Incitativa ciudadana, referéndum y revocatoria de mandato para la legislación municipal (Artículo N°170) | |
| 1983 a 1993 | Córdoba (1987) | Iniciativa popular. (Artículo N° 31)Consulta popular y referéndum (Artículo N° 32) |
| Formosa (1991) | Plebiscito y referéndum (Artículo N°4) | |
| Jujuy (1986) | Iniciativa popular, plebiscito consultivo y referéndum (Artículo N°2)Iniciativa legislativa (Artículo N°118) | |
| La Rioja (1986) | Iniciativa popular (Artículo N°81)Consulta popular (Artículo N°82)Revocatoria popular (Artículo N°83) | |
| Río Negro (1988) | Referéndum, consulta, iniciativa y revocatoria populares (Art. N°2) | |
| Salta (1986) | Iniciativa (Artículo N°58)Referéndum (Artículo N°59) | |
| San Juan (1986) | Consulta popular (Artículos N°235 a N° 237) | |
| San Luis (1987) | Iniciativa popular (Artículo N°97)Consulta popular (Artículo N° 98 a N° 100) | |
| Santiago del Estero (1986) | Consulta popular (Artículo N°4) | |
| Tierra del Fuego (1991) | Iniciativa popular (Artículo N°4)Consulta popular (Artículo N°208)Revocatoria de mandatos (Artículo N° 209) | |
| 1994 en adelante | Tucumán (2006) | MDD obligatorio para reformar la constitución (Artículo N° 155) |
| Santa Cruz (1994) | Consulta popular vinculante y no vinculante (Artículo N° 80)Consulta e iniciativa popular a nivel municipal (Art. N° 145 y 150) | |
| La Pampa (1994) | Consulta popular en manos del poder legislativo (Artículo N° 50) | |
| Chubut (1994) | Consulta popular vinculante en manos del poder legislativo, consulta popular no vinculante en manos del poder ejecutivo y legislativo (Artículo N° 262)Revocatoria de mandato (Artículo N° 264) | |
Nivel provincial
En la actualidad, veintidós de las veintitrés provincias argentinas y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires cuentan con algún tipo de MDD en sus constituciones. Para facilitar el análisis de los distintos mecanismos que existen en cada provincia se decidió llevar a cabo una clasificación propia ya que se ha observado que la terminología usada en las distintas constituciones no es homogénea[3]: se han agrupado los mecanismos según el sector que lo impulsa, es decir, “desde arriba” (poderes legislativo o ejecutivo), “desde abajo” (ciudadanía) y los mecanismos obligatorios (impulsados y previstos por la Constitución).
A continuación se presenta un cuadro que ofrece, de manera global y simplificada, los diferentes tipos de mecanismos de participación que posee cada provincia argentina, incluyendo la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Además se incluye una columna con aquellas Constituciones provinciales que expresamente prevén MDD para sus municipios.
Tabla N°2
Tipos de Mecanismos de Democracia Directa
|
Provincias* |
Tipos de Mecanismos de Democracia Directa a nivel provincial |
|||||||
| Desde arriba | Desde abajo | Obligatorios | Prevén MDD para sus municipios | |||||
| Referéndum vinculante | Referéndum no vinculante u opcional | Iniciativa Legislativa** | Veto popular o abrogatorio (derogación leyes)** | Revocatoria de mandato | Referéndum de ratificación (reforma constitución) | Otros | ||
|
CABA |
X | X | X | X | ||||
| Córdoba | X | X | X | X | X | |||
| Chaco | X | X | X | X |
X |
X | ||
| Chubut |
X |
X | X | X | X | X | ||
| Entre Ríos | X | X | X | X | ||||
| Río Negro | X*** | X | X | X | X | X | ||
| Salta | X | X |
X |
X |
||||
| San Juan | X | X | X | X |
X |
|||
| San Luis |
X |
X | X | X | X | |||
| Tierra del Fuego | X | X | X | X | X |
X |
||
| Formosa | X | X | ||||||
| Jujuy | X | X | ||||||
| La Rioja | X | X | X | X | X | X | X |
X |
| Neuquén | X |
X |
X |
|||||
| Santa Cruz |
X |
X | X | X | ||||
| Santiago del Estero | X | X | X | X |
X |
|||
| Corrientes |
X |
X | X | X | ||||
| La Pampa | X | |||||||
| Misiones | X | X | ||||||
| Tucumán | X | |||||||
| Buenos Aires | X | X | X | |||||
| Catamarca |
X |
X*** |
X |
X |
||||
| Mendoza |
X |
|||||||
| Total provincias |
15 |
15 | 17 | 3 | 7 | 9 | 10 |
16 |
Elaboración propia.*No se ha incluido la provincia de Santa Fe ya que esta no cuenta con ningún tipo de MDD en su Constitución. Aunque no sea una provincia, se incluye la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) por sus dimensiones como distrito.** El mecanismo de Iniciativa Legislativa y el veto popular no son considerados estrictamente como un MDD. A excepción del mecanismo de derogación de leyes presente en Río Negro.***Las constituciones de Catamarca y Río Negro no aclaran en sus constituciones si los mecanismos de referéndum son de carácter vinculante o no vinculante. |
||||||||
A partir de la lectura del cuadro se puede advertir que los MDD más difundidos entre las provincias argentinas son los referéndums vinculantes y los no vinculantes, ambos presentes en quince provincias; seguidos por los MDD obligatorios (para reformar o enmendar constituciones en nueve provincias y para temas específicos[4] en diez). Además, se observa que un buen número de provincias, siete en total, incluyen la revocatoria de mandato.
Las iniciativas legislativas (derecho de petición) cuentan con una fuerte presencia a nivel provincial al encontrarse en diecisiete provincias; mientras que sólo dos provincias otorgan a la ciudadanía la posibilidad de derogar una ley mediante este mecanismo.
La provincia de Río Negro permite también la derogación de leyes pero a través de un mecanismo distinto que no se basa en una petición al Poder Legislativo sino en la junta de firmas para habilitar un referéndum vinculante y obligatorio en el cual la ciudadanía debe decidir directamente sobre la derogación o no de la ley en cuestión.
Nivel municipal
Junto a esta fuerte presencia y rica variedad de MDD a nivel provincial, se debe considerar con la misma importancia el hecho de que 16 de las veintitrés constituciones provinciales aseguran expresamente la existencia de MDD para sus municipios y que la mayoría de ellos poseen sus propias Cartas Orgánicas Municipales (COM) con sus respectivos MDD.
Para comprender cómo está organizada la legislación municipal en las provincias argentinas se debe hacer necesariamente un breve repaso del concepto de “autonomía municipal”.
En Argentina, cada provincia cuenta con su propia Ley Orgánica Municipal (LOM) que rige para todos los municipios, a excepción de aquellos que se les permite redactar sus propias Cartas Orgánicas Municipales (COM) a partir de la introducción del concepto de “autonomía municipal”[5].
Dicho concepto se incorpora en Argentina a partir de la reforma de la Constitución Nacional en 1994 a través del artículo 123, el cual establece que
[…] Cada provincia dicta su propia Constitución, conforme a lo dispuesto por el artículo 5° asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero.
La mayoría de las capitales provinciales y las ciudades más importantes poseen sus propias Cartas Orgánicas Municipales con sus propios mecanismos de participación. Sin embargo, muchas LOM prevén MDD, lo que significa que las demás ciudades que no poseen Carta Orgánica también tienen la posibilidad de poner en práctica estos mecanismos.
A partir de un estudio exploratorio se pudo establecer que a nivel municipal, la presencia y la variedad de MDD no disminuyen sino que se mantienen y en algunas provincias aumentan. A modo de ejemplo, en el siguiente cuadro se exponen todos los mecanismos de participación que poseen las capitales provinciales, distinguiendo las que se rigen mediante COM o LOM.
Tabla N°3
Mecanismos de Democracia Directa a nivel municipal
| Leyes y Cartas Orgánicas por Provincias*** | Mecanismos de Democracia Directa a nivel municipal (capitales provinciales) | ||||||||
|
Mecanismos de participación semidirecta |
Desde arriba |
Desde abajo |
Obligatorios | ||||||
| Audiencia pública | Presupuesto participativo | Referéndum vinculante | Referéndum no vinculante | Iniciativa Legislativa** | Veto popular (derogación leyes)** | Revocatoria de mandato | MDD obligatorios ante determinados temas | ||
| Ciudad de Córdoba | X | X(por ordenanza) | X | X | X | X | X | ||
| Resistencia | X | X | X | X | X | X | |||
| Rawson | X | X | X | X | X | ||||
| Viedma | X | X | X | X | X | X | X | ||
| Ciudad de San Juan | X | X | X | X | |||||
| Ciudad de Salta | X | X | |||||||
| Ciudad de San Luis | X | X | X | X | |||||
| Ushuaia | X | X | X | X | X | X | X | ||
| Municipios de Formosa[6] (Ley Orgánica N°1028) | X | X | |||||||
| San Salvador de Jujuy | X | X | X | X | |||||
| Ciudad de La Rioja[7] (MDD regulados por distintas ordenanzas) | X | X | X | X | |||||
| Ciudad de Neuquén | X | * | X | X | X | ||||
| Municipios de Santa Cruz | La Constitución provincial asegura los derechos de referéndum e iniciativa popular en las Cartas Orgánicas Municipales, las mismas no se han redactado aun. La ley orgánica no cuenta con ningún MDD. | ||||||||
| Ciudad de Santiago del Estero | X | X | X | X | X | ||||
| Ciudad de Corrientes | X | X | X | X | |||||
| Municipios de La Pampa[8] (Ley orgánica N° 1597) | X | ||||||||
| Posadas | X | X | X | X | X | X | |||
| Municipios de Tucumán[9] (Ley orgánica N° 5529) | X | ||||||||
| Paraná[10] | X(por ordenanza) | ||||||||
| San Fernando del Valle de Catamarca | X | X | X | X | X | ||||
| Totales | 22 | 11 | 6 | 15 | 6 | 17 | 5 | 12 | 8 |
Elaboración propia.* La ley no especifica si el referéndum tiene carácter vinculante o no vinculante.** Estos mecanismos de participación no son estrictamente MDD, a excepción de los existentes en los municipios de Rio Negro.***No se han incluido las provincias de Santa Fe, Buenos Aires y Mendoza ya que estas no cuentan con ningún tipo de MDD a nivel municipal. |
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Conclusión
Con este rápido y sintético repaso se pretendió exponer los distintos tipos de MDD existentes a nivel sub-nacional en Argentina, tanto a nivel provincial como municipal. El inexplorado campo de estudio de esta temática resulta sumamente fértil cuando se aborda el análisis de la legislación y de las puestas en práctica de estos mecanismos. A nivel municipal resulta más interesante aún ya que existe un sinnúmero de ciudades que poseen MDD con características propias, sumado a que el tamaño más pequeño de las circunscripciones favorece su activación.
Referencias
Arques, Facundo. Mecanismos de Democracia Directa en Argentina a nivel sub-nacional: Un recurso latente e ignorado. C2D WorkingPapers Series 46, Centre forDemocracyStudies Aarau (ZDA) at theUniversity of Zurich, 2014.
Ruffini, Martha. Peronismo, territorios nacionales y ciudadanía política. Algunas reflexiones en torno a la provincialización. Revista Avances del CESOR, 2005, Año V (5): 132-148.
Sabsay, Daniel. La participación ciudadana en la toma de decisiones en el derecho público argentino. En Lissidini, Alicia.; Welp, Yanina. y Zovatto, Daniel. (coords.), Democracia Directa en Latinoamérica, 2008.
Notas
[1] Las etapas históricas son divididas en tres según Sabsay (2008), en la presente investigación se toman como punto de partida estas tres etapas y se agrega una cuarta.
[2] Durante la década de 1950 se incorporan al esquema federal constitucional, con el rango de provincias autónomas, los denominados “territorios nacionales”. Estos espacios territoriales se desarrollaron bajo el rol tutelar del estado nacional y estuvieron marginados políticamente durante un largo periodo. Se caracterizaron por la extrema dependencia del poder central, por contar con autoridades carentes de autonomía funcional y presupuestaria; y habitantes con derechos políticos restringidos.
La nacionalización de los territorios nacionales clausuró una larga etapa territorial signada por restricciones al ejercicio de la ciudadanía política para los habitantes de estos territorios, incorporándolos con plenos derechos al Estado Nacional. Para más información ver Ruffini (2005).
[3] En ciertas constituciones, por ejemplo, se habla de “consulta popular” y en otras de “referéndum”, sin embargo, la definición refiere al mismo mecanismo.
[4] Estos temas generalmente implican el cambio de límites geográficos -anexión o segregación- y la fusión de municipios.
[5] Para más información ver Arques 2014.
[6] La Constitución provincial de Formosa permite a sus municipios redactar sus Cartas Orgánicas (artículo 177), pero ninguno lo ha hecho aún.
[7] Única ciudad de la provincia que reglamentó los MDD previstos por la Ley Orgánica de Municipalidades.
[8] No existen cartas orgánicas en la provincia de La Pampa.
[9] Aunque la Constitución de Tucumán asegura la autonomía municipal plena en el artículo N° 132, ningún municipio ha redactado su Carta Orgánica aun.
[10] Si bien Entre Ríos otorga la autonomía plena a sus municipios a partir de la reforma de su Constitución en 2008, al momento de la redacción de esta investigación ningún municipio ha redactado su propia Carta Orgánica.
