Alicia LissidiniProfesora

Universidad Nacional de San Martín, Argentina

¿Y qué efectos tiene la democracia directa en américa latina? ¿conservadores o progresistas?

Yanina Welp definió y analizó los alcances de la democracia directa en el marco del Proyecto de “Reformas Políticas en América Latina”.  En dicho artículo se expuso con claridad las potencialidades de estos mecanismos, así como sus limitaciones.

Este trabajo se concentra en un aspecto que consideramos relevante en nuestra investigación más general sobre la participación ciudadana y los gobiernos de izquierda. En particular, la pregunta que nos guía es ¿Cuáles son los efectos de las consultas populares? ¿Conservadores o progresistas? Consideramos como conservadores aquellos resultados que tiendan a evitar cambios que supongan una ampliación  de derechos de los ciudadanos en general y de las minorías en particular, cualquier resolución que impide la consecución de la justicia sobre delitos relacionados con los derechos humanos, impongan límites a la búsqueda de paz entre los países o al interior de los mismos. Somos conscientes que esta definición supone ciertos márgenes de subjetividad, pero nos permite avanzar en el objetivo general ya mencionado y en la necesidad de definir qué es un gobierno de izquierda y que cabría esperar de dichos gobiernos en materia de participación ciudadana.

Por cierto, Roberto Gargarellla (2014), reseña a partir de discutir el texto de Levitsky y Roberts (2011) los problemas que supone la definición “izquierda/derecha”. Levitsky y Roberts consideran básicamente a la reducción de la desigualdad como objetivo programático central para distinguir a los gobiernos de izquierda. Lo cual es central e imprescindible para que un gobierno sea considerado de izquierda, pero insuficiente. Así como las elecciones libres y competitivas constituyen el elemento básico y necesario, pero a la vez deficiente para definir a un gobierno como democrático, lo es la lucha contra la desigualdad para definir a un gobierno como progresista. Sin entrar aquí en este profundo debate, la construcción de democracias robustas supone considerar la participación ciudadana y su capacidad para promover gobiernos más deliberativos, inclusivos y responsables frente a los ciudadanos. Siguiendo a Mark Warren (2012), para que un gobierno funcione democráticamente debería cumplir tres funciones: empowered inclusión, communication will-formation y collective decisión-making.

El desafío empírico es identificar entonces instituciones capaces de canalizar y politizar demandas de manera tal que logren potenciar la inclusión, la deliberación y la responsabilidad. En este trabajo analizamos el impacto de una de las formas que podría contribuir a construir o fortalecer dicho tejido conector; nos referimos a los mecanismos de democracia directa en América Latina.

A partir de la investigación realizada, se relevaron todas las consultas populares con carácter nacional llevadas a cabo en América Latina entre 1978 y 2014. En el Cuadro N.° 1 se resume la información, clasificando la consulta según quien la haya iniciado: el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo, los ciudadanos o haya tenido carácter obligatorio. En segundo lugar, se diferencian las consultas por tipo de régimen: democrático o autoritario (en sentido mínimo, es decir: ausencia o presencia de elecciones democráticas). También se toma en consideración la posición ideológica de los actores que promueven la consulta: izquierda, centro y derecha. Para tal clasificación, se relevó la opinión de expertos en cada país y el autoposicionamiento de los actores en cuestión (a partir de fuentes secundarias, especialmente los discursos y opiniones vertidas en los medios de comunicación y en los documentos oficiales de las organizaciones partidarias y sociales). ¿Cuáles son los efectos de las consultas y cuáles los países con mayor ejercicio de democracia directa?

La primera observación que surge del Cuadro N.° 1 es que no han habido muchas convocatorias nacionales (52 en total), aunque dicha observación hay que matizarla si tomamos en consideración la relativa “novedad” de la democracia directa en América Latina (con la excepción de Uruguay, analizada en Lissidini, 2012).

Cuadro N.°1. Consultas populares en América Latina: 1978-2014*

Tipo de iniciativa Tipo de régimen Posición ideológica País Año Gobierno
Presidencial Democrático Derecha Costa Rica 2007 Osar Arias
Colombia 2003 Álvaro Uribe
Ecuador 1986 León Febres Cordero
1997 Fabián Alarcón
1994 Sixto Durán
1995 Sixto Durán
Centro Argentina 1984 Raúl Alfonsín
Bolivia 2004 Carlos Mesa
Colombia 1997 Ernesto Samper
Brasil 1993 Itamar Franco
Ecuador 2006 Alfredo Palacio
Izquierda Ecuador 2007 Rafael Correa
2011
Venezuela 1999 Hugo Chávez
2000 Hugo Chávez
No democrático Chile 1980 Augusto Pinochet
1988
1989
Ecuador 1978 Junta Militar
Panamá 1983 Ricardo de la Espriella
Perú 1993 Alberto Fujimori
Uruguay 1980 Junta Militar
Legislativa Democrático Centro Bolivia 2008 Evo Morales
Izquierda Brasil 2005 Lula Da Silva
Ciudadana Democrático Derecha Bolivia 2006 Evo Morales
Centro-Derecha Uruguay 2014 José Mujica
Venezuela 2004 Hugo Chávez
Centro Perú 2010 Alan García
Uruguay 1989 Luis Alberto Lacalle
Centro-Izquierda 1992
1994
2004 Jorge Batlle
Izquierda Uruguay 1989 Julio María Sanguinetti
1994 Luis Alberto Lacalle
1999 Julio María Sanguinetti
2003 Jorge Batlle
2009 Tabaré Vázquez
Obligatoria Democrático Derecha Panamá 1992 Guillermo Endara
1998 Pérez Balladares
2006 Martín Torrijos
Centro Guatemala 1994 Ramiro León Carpio
1999 Álvaro Arzúa
Uruguay 1994 Luis Alberto Lacalle
1996 Julio María Sanguinetti
1999
Izquierda Bolivia 2009 Evo Morales
Uruguay 2009 Tabaré Vázquez
Ecuador 2011 Rafael Correa
2008
Venezuela 1999 Hugo Chávez
2007 Hugo Chávez
2009 Hugo Chávez
Fuente: elaboración propia en base a datos obtenidos de los organismos electorales y consulta a expertos en cada uno de los países
Nota: *No se incluyen las consultas de carácter local, las “consultas previas”, ni las iniciativas legislativas.

En segundo lugar (Figura N.° 1), las consultas son mayoritariamente promovidas por los gobiernos democráticos: sólo el 13% fue llevado a cabo en contextos autoritarios. Uno de los países que registra más consultas en contextos dictatoriales es Chile: 1980, 1988 y 1989. De los tres plebiscitos, la dictadura sólo habría ganado uno, aunque existen muchas dudas sobre la legitimidad de ese resultado. La derrota militar en la de 1988, consulta en la cual participó más el 96,6% de los habilitados para votar, significó el comienzo de la apertura hacia la transición democrática. Algo similar sucedió en el plebiscito de 1980 en Uruguay: el rechazo a la consulta popular significó el inicio de la transición a la democracia. En Panamá, la consulta realizada en 1983 también llevó, esta vez mediante la ratificación del referéndum, a una apertura democrática y a la democratización del cuerpo jurídico electoral. En lo que respecta a Perú (1993), el presidente Alberto Fujimori, quien diera un autogolpe, convocó a una Asamblea Constituyente con escasa legitimidad, pero la consulta popular ratificó por escaso margen (52% a 48%) la reforma promovida por él.

Figura N.° 1. Tipo de régimen

FIGURA 1

Los datos de la Figura N.° 2 confirman la preocupación mencionada en otros trabajos:: la mayoría (42%) fue convocada por los presidentes en funciones, y sólo el 25%, por la ciudadanía. El resto fueron fundamentalmente de carácter obligatorio (tan sólo el 2% por el Poder Legislativo).

Figura N.° 2. Tipo de iniciativas

FIGURA 2

Si observamos la Figura N.° 3, porcentaje por país, es clara la relevancia del caso uruguayo -sin duda excepcional en el contexto latinoamericano- tanto porque surge muy tempranamente (su primera consulta data de 1917), como por las características de la consulta: siempre promovida por ciudadanos, organizaciones sociales o partidos políticos. Le siguen Ecuador y Venezuela; en ambos países, la democracia directa, a diferencia de Uruguay, fueron promovidos especialmente por los Poderes Ejecutivos, lo cual le otorga un carácter “negativo” a la democracia directa, máxime si tomamos en consideración que en ambos países las figuras de outsiders fueron los actores centrales de estas iniciativas.

Figura N.° 3. Porcentajes por país

FIGURA 3

Si agrupamos las consultas por año, se observa en la Figura N.° 4 su aumento en la década del noventa y luego en 2000. Esto confirma la importancia que van adquiriendo estos mecanismos en América Latina.

Figura N.° 4. Cantidad de ejercicio de democracia directa por año

FIGURA 4

Para finalizar, se analiza el origen ideológico (izquierda, centro y derecha) de quienes inician el proceso (elaborado -tal como se mencionó- en consideración tanto de la evaluación de los expertos de cada país, como de la autoidentificación de los actores que promueven la democracia directa). El resultado es la Figura N.° 5, en la que se observa que buena parte de las iniciativas surgen de la izquierda y del centro.

Figura N.° 5. Posición ideológica

FIGURA 5

Sin embargo, la posición ideológica de quien inicia el proceso no determina, necesariamente su efecto. Para analizar el efecto de las consultas populares consideramos si la misma tiene un efecto conservador (se aprueban consultas promovidas por gobiernos militares, como en Chile 1980; el aumento de los poderes presidenciales como la consulta en Venezuela de 2009 en la que se aprobó la reelección indefinida; o se evita enjuiciar a los militares que cometieron delitos contra los derechos humanos como en Uruguay); neutro (es “inocuo” como las consultas promovidas por Uribe que no fueron aprobadas); ambiguo (la ambigüedad está dada porque en ocasiones la consulta contiene aspectos conservadores y progresistas); se consideran “progresistas” cuando incluyen o amplían derechos (como los derechos humanos), promueven el debate político y evitan así la reducción de derechos (como frenar la edad de imputabilidad, como fue la última consulta en caso uruguayo), legitiman procesos de paz (como fue el caso de varios países centroamericanos). El resultado se resume en el Figura N.° 6, que muestra justamente que buena parte de las consultas tienen un efecto “progresista”.

Figura N.° 6. Efectos de la democracia directa

FIGURA 6

En definitiva, es evidente que la democracia directa ha ido adquiriendo creciente importancia en América Latina, al igual que en resto del mundo. Si además consideramos la dimensión local (municipal, provincial y estadual), en la cual las revocatorias de mandato, las “consultas previas” y las iniciativas populares son cada vez más frecuentes, dicha relevancia es aún más notoria.

Respecto a los actores, la democracia directa parece reflejar las características de la sociedad en la cual se pone en marcha: en aquellos países con tradición más “autoritaria”, es decir, con una mayor concentración de poder en el presidente, las consultas son promovidas justamente por el Ejecutivo. Por el contrario, en países con una tradición más propensa a la dispersión de poder y a la negociación, los mecanismos son utilizados por los ciudadanos o por los partidos políticos, reforzando así democracia directa y democracia representativa. A esto se debe agregar el diseño institucional, que tiene un rol central: en países con tradición presidencialista, el diseño legal tiende a irse modificando para darle más poder al Ejecutivo (como son los casos de Ecuador y Venezuela) y esa tendencia incluye a la democracia directa.

Sobre los efectos de la democracia directa, no es suficiente ver los resultados “concretos” (leyes aprobadas o no), sino que hay que evaluar la eventual politización de nuevos temas y el grado de debate público que alcanzan. También hay que tomar en cuenta los mecanismos que no se concretan, pero cuya amenaza de puesta en práctica, obliga a los gobiernos a retirar la propuesta inicial.

En principio, los efectos del ejercicio de la democracia directa son mayoritariamente “progresistas”, incluso cuando son iniciados por gobiernos no democráticos. Este es un hallazgo relevante pues echa por tierra los prejuicios arraigados respecto a la supuesta escasa autonomía de la sociedad en relación a los gobernantes: los casos de Chile (1988) y Uruguay (1980) muestran que a pesar de los gobiernos dictatoriales y el temor instalado por ellos, los ciudadanos rechazaron las intenciones de los militares en el poder en los plebiscitos planteados por ellos.

Asimismo, otro indicador de autonomía de los ciudadanos respecto a los gobernantes se registra en gobiernos democráticos cuyos líderes cuentan con un porcentaje alto de apoyo popular. El colombiano Álvaro Uribe en 2003 sometió a consulta popular 18 propuestas de las cuales sólo se aprobó una, a pesar de que en ese momento tenía un respaldo popular: fue electo en 2002 con el 53% de los votos y reelecto en 2006 con el 63%; sin embargo, en el referéndum, 27% de los ciudadanos fue a votar. El brasileño Lula da Silva perdió en 2005 la consulta promovida por él para prohibir el comercio de las armas de fuego, a pesar de que ganó las elecciones de 2002 con el 61% (y en segunda vuelta en 2006 con igual porcentaje), el referéndum fue apoyado sólo por el 36% de los ciudadanos. En Uruguay, el Frente Amplio no obtuvo los votos necesarios para aprobar en el voto en el exterior (recibió el apoyo del 37%) a pesar del amplio respaldo que tenía en 2009 Tabaré Vázquez (obtuvo poco más del 50% en las elecciones de ese año). Incluso el venezolano Hugo Chávez sufrió su primera derrota electoral en el referéndum de 2007 al no aprobarse la propuesta de reforma constitucional promovida por él (fue rechazado por un poco más del 51%, sin embargo en 2009 obtuvo casi el 55% a favor de la reelección indefinida).

Sin embargo, hay que preguntarse por qué no hay más iniciativas populares a nivel nacional. Al respecto, cabe plantear como hipótesis: 1) Diseños constitucionales desconocidos o demasiado complejos para su puesta en marcha (ya sea por la cantidad de firmas requeridas, los tiempos y la forma de presentación); 2) escasa confianza en las formas institucionalizadas de participación democrática; y 3) en algunos países una más “efectiva” y menos costosa “movilización en la calle” (protestas) para lograr los mismos objetivos.

Por otra parte, desde los gobiernos y los partidos de izquierda, subsiste la desconfianza en la participación ciudadana directa. En países con tradición en el ejercicio de la democracia directa, como Uruguay, las consultas de los últimos años fueron promovidas por los partidos de derecha: el intento de habilitar una consulta para derogar la despenalización del aborto (2013) y la consulta para bajar la edad de imputabilidad (2014). La primera de ellas no alcanzó los votos: eran necesaria la concurrencia del 25% de los ciudadanos y solo fue 10%, y la segunda no obtuvo el apoyo electoral para su aprobación (se requería la mayoría de los votos y obtuvo el 41%). En ambos casos, el resultado puede ser calificado como “progresista”.

Incluso en países cuyo giro a la izquierda o cambio de gobierno fue precedido por movilizaciones populares que provocaron en gran medida dicho cambio (como en Argentina, Bolivia y Ecuador), luego no hubo un incentivo a la participación ciudadana autónoma e institucional de parte de los gobiernos o de los partidos en el gobierno, al menos a nivel nacional (a nivel local existen varias experiencias interesantes). El caso de Venezuela es interesante y contradictorio: si bien la participación ciudadana aumentó notablemente, sufrió la injerencia –cada vez más notoria- del gobierno de manera directa e indirecta a través del Partido Socialistas Unido de Venezuela y del propio Poder Ejecutivo (un análisis más detallado del caso en Lissidini 2014) quitándole a la sociedad civil autonomía y poder.

En resumen, la mayoría de los gobiernos y los partidos de izquierda en el poder no han impulsado una participación ciudadana autónoma en general, ni el ejercicio de la democracia directa en particular, a pesar de que hubo avances constitucionales en la materia. Si bien los mecanismos de consulta están previstos como excepcionales, su utilización por parte de grupos y organizaciones de izquierda para dirimir cuestiones de difícil resolución política podría, al menos, promover el debate público y el acercamiento de los ciudadanos a “la política”.

Figura N.° 7. Cantidad de ejercicio de democracia directa por año

FIGURA 7

Para finalizar, se analiza el origen ideológico (izquierda, centro y derecha) de quienes inician el proceso (elaborado -tal como se mencionó- en consideración tanto de la evaluación de los expertos de cada país, como de la autoidentificación de los actores que promueven la democracia directa). El resultado es la Figura N.° 9, en la que se observa que buena parte de las iniciativas surgen de la izquierda y del centro.

Figura N.° 8. Posición ideológica

FIGURA 8

Sin embargo, la posición ideológica de quien inicia el proceso no determina, necesariamente su efecto. Para analizar el efecto de las consultas populares consideramos si la misma tiene un efecto conservador (se aprueban consultas promovidas por gobiernos militares, como en Chile 1980; el aumento de los poderes presidenciales como la consulta en Venezuela de 2009 en la que se aprobó la reelección indefinida; o se evita enjuiciar a los militares que cometieron delitos contra los derechos humanos como en Uruguay); neutro (es “inocuo” como las consultas promovidas por Uribe que no fueron aprobadas); ambiguo (la ambigüedad está dada porque en ocasiones la consulta contiene aspectos conservadores y progresistas); se consideran “progresistas” cuando incluyen o amplían derechos (como los derechos humanos), promueven el debate político y evitan así la reducción de derechos (como frenar la edad de imputabilidad, como fue la última consulta en caso uruguayo), legitiman procesos de paz (como fue el caso de varios países centroamericanos). El resultado se resume en el Figura N.° 10, que muestra justamente que buena parte de las consultas tienen un efecto “progresista”.

Figura N.° 9. Efectos de la democracia directa

FIGURA 9


download125Análisis de Alicia Lissidini