Flavia Freidenberg
Instituto de Investigaciones Jurídicas (UNAM)
@flaviafrei
II
Karolina Gilas
Facultad de Ciencias Políticas y Sociales (UNAM)
@KarolinaGilas
¿Leyes con dientes?
Las mujeres mexicanas1 no tienen los mismos derechos en todo el país ni todas las entidades regulan de la misma manera la violencia política en razón de género. Esta es la conclusión más clara del proceso de regulación contra la violencia política que vivió México en los últimos meses. Si bien las mujeres experimentan situaciones de violencia similares en casi todas las entidades, las y los legisladores al momento de legislar decidieron de manera distinta. A pesar de los esfuerzos de armonización provenientes de las instancias federales y de la presión del movimiento de mujeres, desde que se aprobaron en abril de 2020 las reformas que afectaron a ocho ordenamientos generales y federales, algunas élites estatales han podido resistirse a la adopción de un sistema fuerte de atención a la violencia política de género en las entidades federativas.
Desde el Observatorio de Reformas Políticas en América Latina (@reformasLATAM) estudiamos el proceso de armonización legislativa entre las reformas a las normas generales y federales y las aprobadas en las 32 entidades federativas entre abril y octubre de 2020. Creamos un Índice de Exigencia Normativa (IEN) (Freidenberg y Gilas, 2020) y encontramos que la reforma adoptada por el Congreso federal incorporó una conceptualización amplia de violencia política de género, fuertes sanciones a las y los responsables (en el ámbito electoral y penal) y una robusta articulación de la cooperación institucional, medidas de protección y de reparación de daños. La nueva normativa incluye un catálogo de 22 conductas que pueden tipificarse como violencia política de género; una serie de obligaciones para los partidos (como la aprobación de protocolos, la sensibilización de las cúpulas, la perspectiva de género en la propaganda electoral, entre otros) y establece que las medidas de reparación (como la indemnización, restitución, disculpa y medidas de no repetición) deben ser dictadas por las autoridades competentes al resolver los procedimientos especiales sancionadores (Tabla 1).
Tabla 1. Índice de Exigencia Normativa para la violencia política en razón de género
| Dimensión |
Indicador |
Medición |
Valores para la medición |
|
Tipificación |
Nivel de tipificación de la violencia política en razón de género. | ¿Contiene una definición amplia de violencia política de género? | 0. Ausente en la norma 0.5. Restringida: no especifica las conductas o contiene una definición limitada. 1. Amplia: se apega a lo establecido por la Ley Modelo |
| Coordinación Institucional | Nivel de coordinación y cooperación entre las instituciones. | ¿Establece mecanismos de cooperación y coordinación entre las autoridades? | 0. No incluye obligaciones específicas para las autoridades electorales en el sistema estatal de atención la violencia política de género 0.5. Incluye obligaciones específicas menores para las autoridades electorales en el sistema estatal 1. Incorpora obligaciones específicas contundentes y mecanismos de cooperación y coordinación claros para las actuación de las autoridades electorales en el sistema estatal de atención a la violencia política |
|
Protección |
Nivel de protección para las víctimas de la violencia política en razón de género | ¿Establece los medios de protección de las víctimas de manera idónea y suficiente? | 0. No establece ningún tipo de mecanismos de protección. 0.5. No especifica los medios para los casos de violencia política en razón de género, aunque los prevé en general para la violencia contra las mujeres. 1. Incluye medios específicos para atender la violencia política de género. |
|
Sanción |
Nivel de sanción a los responsables por los actos de violencia. | ¿Establece sanciones especiales a los perpetradores de actos de violencia política de género? | 0. No establece ningún tipo de sanciones por actos de violencia política en razón de género. 0.5. No especifica las sanciones para los casos de violencia política en razón de género sino que se aplican las reglas generales. 1. Incluye la inelegibilidad de las personas que hubiesen sido sancionadas por actos de violencia política en razón de género |
|
Reparación |
Nivel de reparación de los derechos de las víctimas. | ¿Establece medios de reparación a las víctimas idóneos y suficientes? | 0. No establece ningún tipo de medios de reparación a las víctimas 0.5. No especifica los medios de reparación para las víctimas de la violencia política de género 1. Incluye medios de reparación específicos idóneos y eficientes para las víctimas de la violencia política de género |
Fuente: Elaboración propia
En la investigación también encontramos que la mayoría de las entidades federativas (29) realizaron reformas a octubre de 2020 para adecuar los marcos legislativos estatales a las nuevas directrices. Algunas de ellas, incluso, habían impulsado cambios antes que la reforma federal (Alanis Figueroa, 2020), aunque estos no han respondido con plenitud a las exigencias de la legislación general.2 De esas 29 entidades, algunas reformas se encuentran sub judice por haberse presentado alguna acción de inconstitucionalidad. Algunas otras se enfrentaron a vetos u obstáculos (como el retraso de su publicación en el Diario Oficial) por parte del Gobernador (Tlaxcala y Veracruz).
Si bien las reformas federales adoptaron un esquema fuerte, apegándose a los estándares de la Ley Modelo propuesta por la Comisión Interamericana de las Mujeres y respetando el espíritu del Protocolo de Atención a la Violencia Política contra las mujeres que ya se había aprobado desde 2014, no todas las entidades federativas legislaron en el mismo sentido que la ley general, no reformaron las mismas leyes ni generaron leyes fuertes. La mayoría de las modificaciones realizadas se han centrado en las leyes para una vida libre de violencias y en las leyes electorales, que han sido reformadas por 23 y 21 estados. 14 estados han modificado ambas leyes (Baja California Sur, Coahuila, Guanajuato, Hidalgo, Jalisco, Morelos, Oaxaca, Puebla, Sinaloa, Sonora, Tlaxcala y Yucatán) mientras 15 estados reconocen la violencia política de género como un delito en sus códigos penales (Baja California Sur, Colima, Chihuahua, Durango, Guanajuato, Guerrero, México, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Quintana Roo, Sonora, Tlaxcala, Veracruz).
Las resistencias de los partidos generaron diferencias también en los alcances de las reformas. Los datos dan cuenta de ello: en 12 entidades se aprobaron reformas con un alto nivel de exigencia, en 7 entidades con nivel medio y en 13 entidades con nivel bajo. Mientras las reglas son fuertes en Aguascalientes, Chiapas, Hidalgo, Jalisco, Morelos, Oaxaca, Quintana Roo, Puebla, San Luis Potosí, Sinaloa, Veracruz y Yucatán, resultan mucho más débiles en Baja California, Michoacán o Zacatecas (este último pendiente de reformar sus legislaciones). Las trece entidades (Chihuahua, Guerrero, Querétaro, Durango, Guanajuato, Nayarit, México, Campeche, Nuevo León, Baja California, Michoacán, Zacatecas y Tabasco) que articularon legislaciones débiles, fallaron en establecer medidas de reparación y optaron por regulaciones deficientes de las sanciones y de las medidas de protección de las víctimas.
La aplicación del Índice de Exigencia Normativa (IEN), en su primera dimensión, da cuenta de que 27 entidades optaron por una conceptualización amplia de violencia política de género, reconociendo que se trata de todo tipo de acciones y omisiones que se dirigen a una mujer por ser mujer; tienen un impacto diferenciado en ellas o les afecta desproporcionadamente, con el objeto o resultado de menoscabar o anular sus derechos político-electorales. A diferencia de ello, cuatro entidades han adoptado por una conceptualización restringida (Guanajuato, Guerrero, Michoacán y Querétaro), pues no han incluido algunas conductas señaladas por la Ley Modelo como las agresiones físicas o sexuales, la intimidación o las amenazas, las resistencias al ejercicio del voto, la discriminación, la restricción al acceso a la justicia, las limitaciones a la libertad de expresión y la difusión de prejuicios y estereotipos de género (Tabla 2).
Sobre la segunda dimensión, 17 estados (Aguascalientes, Chiapas, Chihuahua, Durango, Hidalgo, Jalisco, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Quintana Roo, Puebla, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Veracruz y Yucatán) incorporaron obligaciones específicas sobre la actuación y capacidad de coordinación de las autoridades electorales en el sistema estatal de atención a la violencia política, relativas al establecimiento de sanciones, de prevención, vigilancia o generación de bases de datos, entre otras. Una entidad (México) incorpora a las autoridades electorales al sistema estatal, aunque sin considerar obligaciones o atribuciones para ellas dentro de este sistema. Las catorce entidades restantes no prevén la inclusión de las autoridades electorales en sus sistemas (Baja California Sur, CDMX, Colima, Tamaulipas, Tlaxcala, Guerrero, Querétaro, Guanajuato, Campeche, Baja California, Michoacán, Coahuila, Zacatecas, Tabasco) (Tabla 2).
En relación a la tercera dimensión, 24 entidades incluyen medios específicos de protección para los casos de violencia política de género (Aguascalientes, Baja California Sur, CDMX, Chiapas, Coahuila, Colima, Durango, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Morelos, Oaxaca, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz y Yucatán). Sus legislaciones establecen que las autoridades puedan ordenar la suspensión de propaganda, limitar o suspender la entrega de prerrogativas a los partidos políticos y suspender en el ejercicio del cargo a quienes hayan incurrido en actos de violencia, así como otras medidas necesarias para garantizar la seguridad de las mujeres afectadas. Las otras siete entidades (Chihuahua, Nayarit, México, Campeche, Nuevo León, Baja California, Michoacán) no prevén en sus legislaciones mecanismos específicos de protección para la atención a las víctimas de violencia política, sino que se enmarcan en medidas más generales de atención a las mujeres víctimas de otros tipos de violencia (en particular la familiar). Las legislaciones señalan que estos mecanismos pueden emplearse también para los casos de violencia política de género.
En cuanto a las sanciones, 21 entidades federativas han determinado la inelegibilidad de las personas sobre quienes hayan cometido actos de violencia política de género (Aguascalientes, Baja California Sur, Ciudad de México, Coahuila, Colima, Chiapas, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Morelos, Oaxaca, Puebla,3 Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz y Yucatán) (Tabla 2). En la mayoría de los estados se establece que el Procedimiento Especial Sancionador (PES) será procedente contra actos de violencia política en razón de género (Domínguez Arévalo, 2020: 60).
Respecto a la quinta dimensión, sólo 23 entidades han incluido en sus legislaciones las medidas de reparación a las víctimas que la Ley Modelo considera fundamentales para garantizar los derechos de las mujeres (Aguascalientes, Baja California Sur, CDMX, Chiapas, Coahuila, Colima, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Morelos, Oaxaca, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán) (Tabla 2). Las legislaciones señalan que las medidas de reparación para los casos de violencia política pueden ser de cuatro tipos: indemnización, restitución, disculpa y no repetición. Otros tres estados (Chihuahua, México y Nayarit) sólo prevén medidas de reparación en las leyes de una vida libre de violencia y únicamente a los casos de feminicidio.
Tabla 2. Nivel de exigencia normativa de la ley de violencia política en razón de género
| Entidades |
Nivel |
Conceptualización |
Coordinación |
Protección |
Sanciones |
Reparación |
Total |
| Aguascalientes |
Alto |
1 |
1 |
1 |
1 |
1 |
5 |
| Chiapas |
Alto |
1 |
1 |
1 |
1 |
1 |
5 |
| Hidalgo |
Alto |
1 |
1 |
1 |
1 |
1 |
5 |
| Jalisco |
Alto |
1 |
1 |
1 |
1 |
1 |
5 |
| Morelos |
Alto |
1 |
1 |
1 |
1 |
1 |
5 |
| Oaxaca |
Alto |
1 |
1 |
1 |
1 |
1 |
5 |
| Puebla |
Alto |
1 |
1 |
1 |
1 |
1 |
5 |
| Quintana Roo |
Alto |
1 |
1 |
1 |
1 |
1 |
5 |
| San Luis Potosí |
Alto |
1 |
1 |
1 |
1 |
1 |
5 |
| Sinaloa |
Alto |
1 |
1 |
1 |
1 |
1 |
5 |
| Veracruz |
Alto |
1 |
1 |
1 |
1 |
1 |
5 |
| Yucatán |
Alto |
1 |
1 |
1 |
1 |
1 |
5 |
| Sonora |
Medio |
1 |
1 |
1 |
0.5 |
1 |
4.5 |
| Baja California Sur |
Medio |
1 |
0 |
1 |
1 |
1 |
4 |
| CDMX |
Medio |
1 |
0 |
1 |
1 |
1 |
4 |
| Colima |
Medio |
1 |
0 |
1 |
1 |
1 |
4 |
| Tamaulipas |
Medio |
1 |
0 |
1 |
1 |
1 |
4 |
| Tlaxcala |
Medio |
1 |
0 |
1 |
1 |
1 |
4 |
| Coahuila |
Medio |
1 |
0 |
1 |
1 |
1 |
4 |
| Chihuahua |
Bajo |
1 |
1 |
0.5 |
0.5 |
0.5 |
3.5 |
| Guerrero |
Bajo |
0.5 |
0 |
1 |
1 |
1 |
3.5 |
| Querétaro |
Bajo |
0.5 |
0 |
1 |
1 |
1 |
3.5 |
| Tabasco |
Bajo |
0.5 |
0 |
1 |
1 |
1 |
3.5 |
| Durango |
Bajo |
1 |
1 |
1 |
0 |
0 |
3 |
| Guanajuato |
Bajo |
0.5 |
0 |
1 |
0.5 |
1 |
3 |
| Nayarit |
Bajo |
1 |
1 |
0.5 |
0 |
0.5 |
3 |
| Nuevo León |
Bajo |
1 |
1 |
0.5 |
0.5 |
0 |
3 |
| México |
Bajo |
1 |
0.5 |
0.5 |
0 |
0.5 |
2.5 |
| Campeche |
Bajo |
1 |
0 |
0.5 |
0.5 |
0 |
2 |
| Baja California |
Bajo |
1 |
0 |
0.5 |
0 |
0 |
1.5 |
| Michoacán |
Bajo |
0.5 |
0 |
0.5 |
0.5 |
0 |
1.5 |
| Zacatecas |
Bajo |
0.5 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0.5 |
Fuente: Elaboración propia
Si bien algunas entidades aún no han modificado sus legislaciones (Nuevo León4 y Zacatecas), otras lo han hecho de manera tardía, impidiendo que las nuevas reglas sean aplicables a los procesos electorales de 2021 (Ciudad de México y Tabasco).5 Las resistencias partidistas se han manifestado precisamente en el ritmo y el contenido de la armonización legislativa (Nuevo León fue un caso paradigmático en ese sentido) y también dieron cuenta de la presión que los diversos actores (a favor o con resistencias) han experimentado en aquellas entidades donde se estaba iniciando el proceso electoral (como Coahuila e Hidalgo).
A diferencia de lo que intuimos inicialmente la integración paritaria de los congresos locales (donde las mujeres ocupan por lo menos el 45% de los escaños) no resultó determinante en el nivel de exigencia de la legislación aprobada ni tampoco facilitó que las legislaturas adoptaran las reformas de manera más rápida que aquellas que no eran paritarias (Tabla 3). Las legislaturas paritarias y las dominadas por hombres fueron igualmente propensas a adoptar legislaciones “con más dientes”. Posiblemente, en los congresos paritarios, la renuencia a la aprobación de una ley (o una ley “con dientes”) puede reflejar el nivel de capacidad de los actores políticos a vetar y resistirse al reconocimiento y ampliación de los derechos de las mujeres políticas. Si bien cinco de los 12 estados con legislación más exigente cuentan con congresos paritarios, también cuatro de las siete entidades que se encuentran en el nivel medio del IEN y cinco de las 13 entidades en el nivel bajo.
Tabla 3. El nivel de exigencia de la ley y la paridad en los congresos estatales en 2020
| Índice de Exigencia Normativa | Entidades con congresos paritarios | Entidades sin congresos paritarios |
| Alto | Aguascalientes Chiapas Morelos Sinaloa Yucatán |
Hidalgo Jalisco Oaxaca Puebla Veracruz Quintana Roo San Luis Potosí |
| Medio | Baja California Sur CDMX Tamaulipas |
Sonora Colima Tlaxcala |
| Bajo | Chihuahua Querétaro Campeche Baja California Coahuila Zacatecas |
Guerrero Durango Guanajuato Nayarit México Nuevo León Michoacán Tabasco |
Fuente: Elaboración propia tomando en cuenta las reformas realizadas por 26 entidades federativas a septiembre de 2020
Esta experiencia resulta importante. La paridad no puede ser sólo ubicar mujeres en los escaños: esto es condición necesaria pero no suficiente. La paridad también exige mujeres y hombres comprometidos con la igualdad, un Estado de Derecho robusto y con herramientas suficientes para garantizar una vida libre de violencias. La tarea que viene no es sencilla. Este proceso de armonización normativa respecto a la violencia política contra las mujeres, sumamente necesario para homogeneizar el acceso a los derechos en las entidades federativas, evidencia que los partidos aún cuentan con cierto margen de maniobra para rechazar o ralentizar las reformas que podrían contribuir en la construcción de las democracias paritarias. Una vez más los esfuerzos institucionales por impulsar el acceso y el ejercicio del poder de las mujeres y garantizar una vida política sin violencias han puesto en evidencia una serie de prácticas, simulaciones y resistencias que reproducen formas de hacer política patriarcales, misóginas, violentas, sexistas, discriminatorias y excluyentes y que reclaman atención por parte de todos los actores críticos en una sociedad.
Bibliografía
Alanís Figueroa, María del Carmen. 2020. “Violencia Política contra las mujeres y la paridad (I)”, publicado en El Universal, el 27 de agosto. Disponible aquí [Consulta realizada el 19 de septiembre de 2010, 10:21 hrs.].
Domínguez Arévalo, Rosselvy del Carmen. 2020. “Discordancia”. Revista Voz y Voto, vol. 330 (agosto): 58-60.
Freidenberg, Flavia y Karolina Gilas. 2020. Violencia política contra las mujeres y armonización legislativa multinivel en México. Documento de Trabajo, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM. #202.
1 Esta investigación forma parte del Observatorio de Reformas Políticas de América Latina (#ObservatorioReformas), del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM y la Organización de los Estados Americanos, en el marco del Programa de Apoyo a Proyectos de Investigación e Innovación Tecnológica (PAPIIT) de la Universidad Nacional Autónoma de México [Clave del proyecto: IN103020].
2 Tal es el caso de las reformas a las legislaciones estatales para el acceso de las mujeres a la vida libre de violencia en Coahuila (reformada el 31 de enero de 2020) y Estado de México (reformada el 14 de abril de 2020) que avanzaron hacia una conceptualización más alta.
3 En el caso de Puebla, la inelegibilidad aplica no solamente a las personas sancionadas por cometer actos de violencia política en razón de género, sino también a quienes han sido responsables por actos de violencia familiar y quienes hayan incumplido con la obligación alimentaria (artículo 15, de la legislación electoral).
4 El 5 de agosto de 2020 el TEPJF ordenó al Congreso de Nuevo León legislar y armonizar la legislación relativa a la paridad y violencia política en razón de género. La sentencia señala que la reforma se aplicará después de las elecciones de 2021 (SUP-JRC-14/2020). Señala Alanis Figueroa (2020), que “lo maravilloso de esta sentencia, es que el tribunal electoral ordena a los organismos públicos locales y electorales y al INE mismo aprobar los lineamientos necesarios a efecto de que, aun sin reformas a las leyes locales, se apliquen directamente las leyes generales, y las autoridades administrativas electorales garanticen su cumplimiento. Otro golpe de sentencia al patriarcado”.
5 En México existe la prohibición de emisión de legislación electoral nueva o modificación de la existente 90 días antes del inicio de un proceso electoral. Algunos de los procesos electorales cuyas jornadas están programadas para junio de 2021 iniciaron entre agosto y octubre de 2020.
Este artículo fue publicado originalmente en Nexos el día 02 de Noviembre de 2020.
