Alejandro Tullio
Director
Instituto de Ciencias Jurídicas de la Universidad Nacional de San Martin
@atullio
La persistente vigencia de las primarias abiertas simultaneas y obligatorias en Argentina
“Tantas veces me mataron,
tantas veces me morí,
sin embargo, estoy aquí,
resucitando…”
María Elena Walsh. Como la cigarra
Ninguna candidatura presidencial ganadora surgió de una elección primaria (PASO) competitiva. Si bien esta afirmación es engañosa – Macri compitió contra Ernesto Sanz y Elisa Carrió en 2015 – el adjetivo “competitiva” la convalida. Importantes y valiosas investigaciones toman esa afirmación, entre otras, como fundamento de un alegado fracaso de las PASO.
Este año se cumplirán diez años de aplicación de la reforma política que introdujo las PASO en Argentina. Primarias, Abiertas, Simultáneas y Obligatorias.
Se ha escrito mucho y bien – en general – sobre sus objetivos y su dispar desempeño;[1] ha habido valoraciones positivas y negativas sobre su diseño en general, su obligatoriedad, o la escasa utilización del mecanismo por parte de las agrupaciones políticas para seleccionar candidaturas que, según se ha afirmado, es la finalidad más evidente del instituto.[2]
Este aporte no es un ensayo ni una investigación, sino un testimonio. Lo hago desde la experiencia y lo vivido habiendo estado directamente involucrado en el diseño legal y gestión electoral que contiene las PASO.
Mas allá de lo declamado, y como expondré más adelante, con anterioridad al 2009 la situación respecto a algunos aspectos del sistema partidario y electoral eran insostenibles. Plétora partidaria y de la oferta electoral, fragmentación de la representación, inequidad de la competencia, eran rasgos salientes que, si bien aún hoy subsisten en cierta medida, ponían en riesgo las bases mismas del sistema de partidos.
Sin embargo, las PASO sufrieron muchos cuestionamientos, calificándolas de “injerencia indebida del Estado en la vida partidaria” a “costosa encuesta preelectoral” pasando por afirmar que constituyen una medida que no cumple con ninguno de los fines propuestos cuando se sancionó la ley.
¿Son relevantes las PASO?
Si buscamos en los archivos de la prensa, no faltan dirigentes políticos en posiciones importantes que relativicen la importancia y hasta la utilidad de las PASO, en los términos que se mencionaron previamente, y aboguen por su supresión. Asimismo, parte de la literatura especializada cuestiona o bien su legitimidad o bien su utilidad concreta a la hora de democratizar la vida partidaria.
Sin embargo, en las oportunidades en que se habilitó legislativamente la posibilidad de derogarlas, la sangre no llegó al río.[3]
En medio de la pandemia, este mecanismo volvió a superar la prueba de la estabilidad el pasado 19 de mayo cuando la Cámara de Diputados, después de intensas presiones para eliminarlas, aprobó por 223 votos positivos, 8 abstenciones y 3 votos en contra la ratificación de este mecanismo de selección de candidatos y su postergación por un mes.[4]
Desde fines del año pasado, ante la preocupación que generaba tener dos fechas comiciales federales como son las PASO y las elecciones generales, hubo reclamos de varios gobernadores y proyectos de ley de sectores importantes, pero no mayoritarios del oficialismo que pretendían suspenderlas, así como proyectos de la oposición para fijar nuevas fechas, pero asegurar su realización.
Si bien hay consenso en que resulta una mala práctica legislativa, modificar normas electorales en el período preelectoral, pandemia mediante, resultaba a todas luces razonable preocuparse por los riesgos asociados con la celebración de elecciones en agosto –fecha fijada en la ley para la celebración de las PASO- y octubre -fecha de las generales- pero también se manifestó un amplio consenso acerca de la necesidad de preservar los mecanismos legales establecidos. Factores como el clima, especialmente duro en la Patagonia y la zona cordillerana y el ritmo de la vacunación, hacían aconsejable la postergación.
La solución resultó de una negociación entre el Ministro del Interior y la Cámara de Diputados donde se acordó prorrogar las fechas electorales a setiembre y noviembre respectivamente, y reducir en cinco días el plazo de campañas y de oficialización de candidaturas.
La consensuada media sanción obtenida el 19 de mayo –falta la consideración en el Senado en el que no debería haber inconvenientes para su aprobación- no solo es una demostración de la capacidad de acordar cuestiones institucionales, sino que ratifica el carácter de política pública de las PASO, desmintiendo las afirmaciones sobre el rechazo de distintos sectores políticos a este instrumento.
La Ley aprobada, mantiene la integridad del proceso electoral, representando en gran medida por los actos preparatorios y los plazos legales. Estos, se cuentan “hacia atrás” a partir de la fecha fijada para la elección. Al postergarse tanto las primarias como las generales sin alterar el resto de los textos legales, se preservan todas las instancias, plazos y garantías consagradas en el sistema.
Ahora bien, el interrogante para formular sería: si lo apoyan tan fervorosamente porque no hay competencia interna para seleccionar candidatos.
¿Funcionan las PASO?
La experiencia indica que la mayoría de las fuerzas políticas en gran parte de los distritos se presenta con listas únicas. En las elecciones presidenciales, desde su primera utilización en 2011, solo en 2015 hubo competencia interna en tres de los frentes que participaron de las PASO.[6]
Sin embargo, desde el punto de vista del ordenamiento de la oferta electoral podemos observar un cambio de tendencia tanto en la cantidad de fórmulas presidenciales como en las listas legislativas.
Tabla 1: Elecciones Generales cantidad de fórmulas y listas que compitieron
|
1999 |
2003 | 2007 | 2011 |
2015 |
|
| Formulas Presidenciales |
10 |
18 | 13 | 7 |
6 |
| Listas de Diputados Nacionales |
174 |
281 | 314 | 156 |
104 |
Fuente: Elaboración propia sobre datos DINE
Pensando con la misma formación y lógica con las que contribuí entonces a la elaboración del proyecto y a la implementación de la Ley, respondería que, en materia de derechos, la existencia de una posibilidad legal de hacerlos efectivos produce efectos concretos en la realidad.
Las elecciones no son experimentos sino actos de poder encaminados a la conquista del poder. La forma en que se desarrollan, entonces, no responde a otras reglas que las circunstancias.
La ley que establece las PASO obliga a celebrarlas, pero no obliga a la competencia interna.
Garantizan que, en caso de que existan posturas encontradas que no permitan acordar fórmulas o listas conjuntas, los competidores no dependan ni estén materialmente en desventaja respecto de las autoridades partidarias para su celebración.
El alcance de la garantía, como se verá es muy amplio, desde las reglas de juego, la fecha fijada por ley, el financiamiento partidario y la distribución de espacios de campaña en radio y TV de forma igualitaria entre los competidores internos, así como organización y arbitraje estatal.
Este conjunto de condiciones de la competencia representa un estímulo tanto para competir como, principalmente, para acordar.
Mi afirmación – como esto no es una investigación quedará en afirmación – es que la potencialidad de una competencia auspiciada y arbitrada por el Estado, genera un estímulo para la integración de candidaturas que termina por evitar la competencia.
Por otro lado, y respecto de la relevancia del instrumento, como se verá, las PASO son parte de un sistema que incluye la inhabilitación de agrupaciones políticas que no alcancen el 1,5% de los votos válidos lo que ha tenido un efecto sobre la oferta electoral, revirtiendo una tendencia.
Tabla 2: Evolución del número de fórmulas presidenciales en competencia
| Año | 1983 | 1989 | 1995 | 1999 | 2003 | 2007 | 2011 | 2015 | 2019 | |||
| Elección | PASO | Gral | PASO | Gral | PASO | Gral | ||||||
| N° de fórmulas Presidenciales | 12 | 10 | 14 | 10 | 18 | 13 | 10 | 7 | 11 | 6 | 10 | 6 |
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la DINE.
La exigencia del umbral de votos que he denominado “aptitud electoral” genera un estímulo para la conformación de frentes entre formaciones de menor caudal electoral que les permite intentar alcanzar el umbral exigido por la ley.
Finalmente, otro dato empírico sobre la fragmentación de la representación. El año que se aprobó la Ley Nº 26.571 había cuarenta y cinco bloques legislativos en la Cámara de Diputados. En la actualidad (2021) hay diecinueve bloques.
Pero para comprender su funcionamiento vale la pena recapitular sobre el sistema y empezar por el principio.
Digresión: ¿las PASO son la Reforma Política?
La Ley 26.571 fue la más amplia reforma de la legislación electoral desde el regreso a la democracia en 1983. Con sus ciento diez artículos introdujo modificaciones en el Código Electoral Nacional, la Ley Orgánica de los Partidos Políticos y la Ley de Financiamiento de los Partidos Políticos.
PASO aparte, es difícil recordar que, con anterioridad a la Ley Nº 26.571, no había cupo de género para la conformación de los órganos de gobierno de los partidos políticos; podían competir (y compitieron) personas con auto de procesamiento o condena por delitos de lesa humanidad y violaciones a los derechos humanos, tanto para cargos electivos como partidarios; la conformación de alianzas no tenía reglas claras lo que permitía combinaciones entre partidos de distinto nivel; los padrones electorales no tenían fotografías de les electores; que las boletas (papeletas de votación) eran todas similares, en blanco y negro, sin fotografías de los candidatos y con la misma tipografía haciendo dificultosa la diferenciación de candidaturas; que las mesas electorales se diferenciaban sin motivo entre masculinas y femeninas; que los partidos políticos podían comenzar a funcionar – y a recibir financiamiento – con el mero hecho de comenzar el trámite para obtener personería jurídico política; que los registros electorales eran manuales y eso hacía dificultoso cruzar datos siendo más difícil detectar y corregir inconsistencias en la base de datos de electores; que no había obligación de controlar periódicamente el cumplimiento de los requisitos para mantener al personería jurídico política de los partidos.
La literatura no pone luz sobre estos cambios porque muchos de ellos responden a la lógica de la administración electoral y los mismos no pueden correlacionarse con una consecuencia apreciable en términos de desempeño electoral de los competidores; ni tampoco han sido objeto de controversias que los pusieran en el centro de una contienda judicial, pero el conjunto de ellos implicó transformaciones en la organización comicial que no hubieran pasado desapercibidas – especialmente lo relacionado con cupo de género partidario, la inhabilitación para los procesados por delitos de lesa humanidad o formato de las boletas partidarias – si no hubieran sido incorporadas en el mismo momento que las PASO. Pero estos cambios, que a juicio de un “practitioner” como yo son importantes, no son el eje de esta exposición.[7]
¿De qué hablamos cuando hablamos de las PASO?
Desde los años 90 comienza a evidenciarse en América Latina un aumento de las formaciones partidarias y la irrupción de nuevas formas de acción política y social en paralelo con la caída de confianza en las instituciones democráticas. La reflexión de la época reconoce en los procesos opacos y no participativos de selección de candidatos como una de las causas de la desafección democrática.
La oferta electoral para la fórmula presidencial se mantuvo estable en el período 1983 – 1999, las elecciones de 2003 elevaron el número de fórmulas competidoras en forma alarmante. La mayor paradoja en esta elección es que fruto de un vacío de liderazgo, las formaciones políticas tradicionales que son incapaces de ordenar su propia oferta electoral y, en esa oportunidad, el Partido Justicialista – a la sazón el más grande y gobernante en ese momento – oficialmente no participa de las elecciones, pero si se presentan tres candidaturas con dirigentes de ese partido. Paralelamente, tres candidaturas encabezadas por dirigentes provenientes de la Unión Cívica Radical también compiten, aunque en este caso habiendo cumplido con la conformación de partidos que tendrían continuidad en el tiempo. Las seis fuerzas resultantes ocuparon los seis primeros lugares, si bien lograron disímiles niveles de adhesión en el electorado.
Consideradas en su conjunto, mientras que las escisiones del justicialismo sumaron un caudal de más del 63% de los votos válidos, las de origen radical apenas superaron los 30 puntos porcentuales. Observamos entonces que entre 18 agrupaciones políticas que compitieron en las elecciones, más del 90 % de los votos se concentraron en las primeras cinco.
A nivel legislativo la dispersión fue mayor. En muchos casos, la multiplicidad de candidaturas respondía a escisiones de último momento fruto de la insatisfacción con la conformación de la lista.
Ello era posible porque la ley no contemplaba un sistema de selección de candidatos, sino que consideraba que la forma de hacerlo era parte del denominado “ámbito de reserva partidario” y por lo tanto estaba normado en las cartas orgánicas (estatutos) de cada partido.
Por esta razón, en las elecciones competían, en igualdad jurídica de condiciones, candidatos surgidos de internas abiertas, de internas cerradas, de asambleas de delegados, de decisiones del liderazgo partidario o de componendas entre apoderados.
Esta circunstancia no solo distorsiona el concepto de sistema de partidos, sino que ejerce un efecto distorsivo en la competencia electoral. La fragmentación de la oferta partidaria conspira contra el desempeño electoral de las fuerzas que sufren escisiones.
Los grupos internos partidarios disidentes, sin una autoridad ordenadora ni política ni reglamentaria, negociaban la inclusión de sus candidatos en las listas y sino amenazaban – y cumplían – con “ir por afuera” expresión que significaba participar electoralmente mediante otro partido que no fuera el de su militancia. Para ello, una proliferación de partidos con personería definitiva y “en trámite”, estaban dispuestos a “alojar” candidatos en forma circunstancial.
Por otro lado, la simplicidad para acceder a postular candidatos generaba una multiplicidad de listas, pero ello, en lugar de ampliar la representación generaba una frustración para los votantes de la mayoría de ellas ya que las que obtenían efectiva representación en el Congreso eran una minoría.
Tabla 3: Cantidad de listas que compitieron vs cantidad de listas que obtuvieron bancas Elección a Diputados Nacionales 2007
| Distrito | Oferta electoral | Listas que accedieron al Congreso |
| Buenos Aires | 25 | 4 |
| CABA | 30 | 7 |
| Córdoba | 18 | 5 |
| Santa Fe | 20 | 2 |
| Total país | 314 | 58 |
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la DINE.
En 2009, el partido gobernante sufre una derrota en la Provincia de Buenos Aires, principal distrito del país, que pone en marcha la postergada iniciativa de reordenar el sistema de partidos y las elecciones.
Cuadrar el círculo
La tarea no era simple, se trataba de intentar racionalizar la oferta electoral sin restringir los derechos de los partidos políticos; impedir que partidos en formación -y por lo tanto sin cumplir las condiciones legales para su funcionamiento- pudieran vehiculizar una oferta electoral, y superar los desequilibrios en la competencia, derivados de la distinta capacidad de los partidos para financiar el acceso a medios de comunicación en todos los horarios y por lo tanto para todos los públicos.
Tratar de cumplir los objetivos propuestos exigía más que un cambio legislativo. Había que modificar una lógica de competencia electoral. Por ello, la reforma pretende no ser meramente procedimental sino. un cambio al sistema.
Si los partidos políticos, cuya función era ordenar la participación ciudadana en aras a una mejor representación, no pudieron legitimar sus propios candidatos, había que devolver el mecanismo de selección de estos al conjunto de los ciudadanos.
Ello implicaba trasladar los dos procedimientos preelectorales más importantes, el acceso a participar en las elecciones y la postulación de candidatos, desde la esfera partidaria al sistema electoral.
Paralelamente, para sostener semejante cambio y lograr el tercer objetivo, era necesario convertir las campañas electorales en radio y televisión en una actividad que saliera de la esfera de lo privado y pase a la pública.
Estos tres institutos PASO, aptitud electoral y Sistema Público de Campañas Electorales constituyen una unidad conceptual, en la que cada uno es necesario, pero no suficiente.
Las PASO son elecciones. En estas elecciones votan la totalidad de los electores, sin distinción de partido político, y compiten obligatoriamente todas las agrupaciones políticas con personería jurídico política definitiva y, dentro de ellas, las listas de precandidatos que se presenten cumpliendo los requisitos establecidos en la normativa y las respectivas cartas orgánicas y que acompañen un número de avales de afiliados establecido en la propia ley.[8]
La selección interna, si la hubiera, la harían los votantes.[9]
La Reforma introduce tres innovaciones: 1.- solo los partidos políticos con reconocimiento definitivo pueden participar de las elecciones; 2.- el mecanismo de selección de candidatos es obligatorio, aunque no haya competencia interna; y 3.- Las listas y fórmulas deben estar avaladas por afiliados en proporción a los electores del distrito o al padrón de afiliados (lo que sea menor).
Para que una agrupación esté habilitada a participar de las elecciones generales, o sea para que goce de aptitud electoral, debe haber obtenido (la lista única o la suma de las listas que hubieran competido internamente) un mínimo de votos igual o superior al uno y medio por ciento (1,5 %) de los votos válidamente emitidos en el distrito de que se trate para la respectiva categoría.
Esta innovación resuelve el dilema de reducir la oferta de agrupaciones sin limitar la posibilidad de participar. Por este mecanismo quienes estén legalmente registrados pueden postular precandidatos libremente, sin perjuicio de los avales exigidos que tienen una finalidad legitimante y cuya cantidad en modo alguno puede entenderse proscriptiva; pero para competir en las elecciones generales deben demostrar un número de apoyos electorales igual a la mitad del piso de votos necesarios para entrar en la distribución del sistema D`Hondt establecido en la ley como sistema electoral para la categoría diputados nacionales. En este aspecto también son los votantes quienes, en última instancia, habilitan a las agrupaciones.[10]
Esta exigencia constituyó, a nuestro parecer, un estímulo para la conformación de alianzas que pudieran acercar a las agrupaciones a superar esta barrera electoral.
Exigir de las agrupaciones organizarse, competir, alcanzar un mínimo de votos, realizar dos campañas electorales y al mismo tiempo tratar de reducir las desigualdades competitivas requería reducir los obstáculos materiales para ello, siendo el más importante el financiero.
Según diversos estudios entre el ochenta y el noventa por ciento del gasto de campaña estaba destinado a la compra de espacios en radio y televisión. Si bien el Estado, con la anterior legislación, distribuía espacios gratuitos a los contendientes, su alcance era reducido y su impacto limitado.
El resultado de esta situación era que muchas fuerzas políticas no tenían acceso a los horarios prime time de la TV y la radio, y que algunas empresas de medios efectuaban aportes de campaña encubiertos mediante la venta de espacios a algunas agrupaciones a valores por debajo del mercado.
De toda la Reforma, la medida más apoyada desde todo el arco político fue la reducción del plazo de campañas electorales y la prohibición de adquisición (venta o donación) de espacios en radio y televisión destinado a campañas electorales.
Siguiendo la tendencia de México, Ecuador, Brasil y Chile, esta prohibición actuó efectivamente ampliando la presencia en los medios de los partidos más pequeños y reduciendo la disparidad existente entre los partidos con mayores y menores posibilidades de acceso a los recursos económicos.
La norma obligaba originalmente a los medios públicos y a los concesionarios de medios privados a destinar setenta y dos minutos diarios cada uno distribuidos a lo largo de toda su programación para campañas electorales durante 20 días antes de las PASO y veinticinco días previos a las generales.[11]
Esos setenta y dos minutos se distribuirían en un cincuenta por ciento por igual, entre todas las agrupaciones políticas que oficialicen listas y el restante cincuenta por ciento en forma proporcional a la cantidad de votos obtenidos en la elección general anterior para la categoría diputados nacionales.
PASO Presente y Futuro
Cuando el Senado de la Nación convierta en Ley la media sanción de Diputados que pospone por un mes el inicio del proceso electoral, habrá cerrado esta instancia hasta que termine el actual proceso en noviembre.
Sin embargo, entre el humo y el ruido de los debates, quedan pendientes algunas consideraciones.
¿Será posible modificar el mecanismo de las PASO para las candidaturas a cargos ejecutivos – como lo establece el Código Electoral de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires – eligiendo quien encabece la fórmula y permitiendo su integración post PASO?
¿No es hora de examinar el desempeño y los costos de la modalidad de emisión del voto por boleta partidaria y reemplazarlo por una que garantice la integridad de la oferta, a la vez que suponga un menor costo ambiental, logístico y financiero?
¿No debería incluirse a las redes sociales y la publicidad en Internet en la pauta gratuita para las campañas políticas?
¿No ameritaría afinar los requisitos de constitución de partidos políticos considerando al sistema de partidos en su conjunto?
[1] Sobre las PASO, sus efectos y desempeño recomiendo, desde distintas perspectivas, la lectura de los trabajos de Julia Pomares, Facundo Cruz, María Page, Paula Clérici, María Esperanza Casullo, Juan Abal Medina, Ignacio Santoro y Adriana Gallo.
[2] Yo mismo reiteradamente lo he hecho en distintas circunstancias que son citadas en mucha literatura sobre el instituto.
[3] Hay que recordar que en 2016 un intento fallido de Reforma Política tuvo lugar a instancias del Poder Ejecutivo de entonces y, a pesar de muchas afirmaciones en contrario, en el mismo se mantenían las PASO.
[4] Ese número de votos legislativos implica una posición favorable de prácticamente todo el arco político.
[5] En el Ministerio del Interior en ningún momento se especuló con eliminar las PASO y la conducción del bloque de diputados nacionales del oficialismo no restringió, pero tampoco promovió el debate sobre su eliminación.
[6] Cambiemos, Unidos por una Nueva Alternativa y Frente de Izquierda y de los Trabajadores.
[7] Intentaré en un futuro próximo interesar a colegas a que se atrevan a investigar estos temas.
[8] Aunque se presente una única lista.
[9] En esta instancia constituidos en “selectores”.
[10] Resultó interesante como en la primera ocasión que se utilizó esta modalidad en 2011, una campaña semi espontanea de apoyo al candidato del Frente de Izquierda y los Trabajadores que agrupaba a fuerzas de izquierda cuyo caudal electoral corría el riesgo de ser inferior al 1,5% requerido, impulsó el slogan “Un milagro para Altamira” para que pudiera participar de la contienda presidencial.
[11] Fue modificada en 2019.
